第十节 对公众参与，如何支持，如何规范

——关于《环境保护公众参与办法》的评析[107]

《环境保护公众参与办法》（以下简称《办法》），是新《环境保护法》实施以来首个对公众参与环境保护专门制定的部门规章，对我国环境保护事业必将产生重大而深远的影响。

一、配套的规章，意义重大

首先，制定《办法》是贯彻实施修订后《环境保护法》的需要。

近年来，我国公众参与环境事务的热情日益高涨，但也随之出现盲目参与、过激参与等问题，客观上需要出台环境保护公众参与的具体制度。从新《环境保护法》的规定看，虽然在总则中增加规定了“公众参与”原则，并对“信息公开和公众参与”进行专章规定，但还是过于笼统，难以操作。《办法》对关于公众参与原则和“信息公开和公众参与”一章作了进一步的细化和完善，有助于将新《环境保护法》关于公众参与的规定落到实处。

其次，制定《办法》是环境保护部门依法履行职责的需要。

环境保护部作为国家环境保护工作的行政主管部门，制定与《环境保护法》相配套的《办法》，以确保新《环境保护法》顺利实施，这是其职责所在。《办法》作为《环境保护法》的重要配套细则，是对现有法律法规的规范化和系统化，为各级环境保护部门开展公众参与环境保护工作提供了依据。

最后，制定《办法》对实现程序正义具有重要意义。

法律的有效实施，是实现实体正义的最终要求，但是离开程序正义，实体正义就是一句空话。公众参与具有明显的程序性特征，制定清晰明确的《办法》，是实现程序正义的客观要求，也是实现实体正义的重要保障。《办法》明确了公众在参与环境保护工作各个环节中的具体权益，强化了公众环境保护的意识，具有很强的实际可操作性。

二、有亮点，也有遗憾

《办法》以新修订的《环境保护法》总则和第五章“信息公开和公众参与”为立法依据，吸收了《水污染防治法》《环境影响评价法》《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境保护行政许可听证暂行办法》等有关规定，参考了环境保护部多年来的相关文件，借鉴了国外经验和我国部分地方省市已经出台的有关法规、规章，较好地反映了我国环境保护公众参与的现状，并大胆进行了完善创新，可谓亮点纷呈。

一是体现了中国特色的民主制度。

公众的广泛参与是社会和谐稳定的基础，也是做好环境保护工作的根本保证。一些地方因为急于上建设项目，没有遵守公众参与的原则和制度，引发这样那样的群体性事件，教训是十分深刻的。《办法》深刻总结历史经验，坚持依法、有序、自愿、便利的公众参与原则，将全面依法治国与全面加强环境社会治理有机结合，努力满足公众对生态环境保护的知情权、参与权、表达权和监督权，体现了社会主义国家的民主参与机制。

二是明确了公众参与方式的广泛性。

《办法》明确规定，环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对环境保护相关事项或者活动的意见和建议。公民、法人和其他组织可以通过电话、信函、传真、网络等方式向环境保护主管部门提出意见和建议。《办法》还对每一种参与方式的具体操作方法都作了详细规定，使参与渠道更加通畅透明，参与程度更加全面深入，把公开、公平、公正和便民的原则落到了实处。

三是建立了公众参与意见的落实制度。

《办法》明确规定，环境保护主管部门应当对公民、法人和其他组织提出的意见和建议进行归类整理、分析研究，在作出环境决策时予以充分考虑，并以适当的方式反馈公民、法人和其他组织。

长期以来，有的地方虽然也举行所谓的公众参与，但多数是走走形式，走走过场，公众提的很多意见没有下文，严重挫伤了公众参与的积极性。现在的《办法》实实在在，对能够采纳的，明确要求“在作出环境决策时予以充分考虑”；对于不能够采纳的，也要以适当的方式反馈公民、法人和其他组织，让提出意见的公众受到尊重。这必将进一步密切环境保护主管部门与广大公众的联系，为开展新时期的环境保护工作奠定更为扎实的群众基础。

四是建立了有力的监督制度。

《办法》支持和鼓励公众对环境保护公共事务进行舆论监督和社会监督，规定了公众对污染环境和破坏生态行为的举报途径。为调动公众依法监督举报的积极性，《办法》要求接受举报的环保部门，对举报人的相关信息予以保密，及时调查情况并将处理结果告知举报人，并鼓励设立有奖举报专项资金。

五是规定了可靠的保障措施。

《办法》规定，环境保护主管部门可以通过项目资助、购买服务等方式，支持、引导社会组织参与环境保护活动。政府购买有助于提高社会组织开展公益环境保护活动的积极性，扩充社会组织资金筹集来源，支持、引导社会组织参与环境保护活动，广泛凝聚社会力量，最大限度地形成治理环境污染和保护生态环境的合力。

《办法》还规定，环境保护主管部门可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式，支持符合法定条件的环保社会组织依法提起环境公益诉讼。这一规定有助于发挥社会组织在环境保护以及环境公益诉讼中的作用，有助于推动我国环境公益诉讼的进一步完善和落实。

《办法》还强调环保部门有义务加强宣传教育工作，动员公众积极参与环境事务，鼓励公众自觉践行绿色生活，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，形成共同保护环境的社会风尚。

作为《环境保护法》的重要配套细则，《办法》的确有很多亮点，但从制度发展的角度看，仍有需进一步完善之处。例如，关于政府购买问题，需要进一步明确政府购买的形式、内容及范围等；又如，对环境影响评价中公众如何进行参与的问题，需要明确具体的程序和办法；再如，有关听证的方式，《办法》仅提出环境保护主管部门召开听证的程序，而未明确规定公众如何提出听证申请的时间节点，等等。

三、下一步，应当完善相关的法规制度

根据中央关于做好新时期环境保护工作的要求，具体建议如下：

第一，提高法规的位阶。鉴于公众参与涉及的方面较广，有的与公民权利义务关系重大，建议在适当的时候，在对《办法》进行充实的同时，提高其位阶，上升到国务院行政法规的层次。

第二，进一步扩大公众的环境信息知情权。近年来我国环保部门在扩大公众环境信息知情权方面做了大量工作。但目前一些地方的环境信息公开工作仍缺乏规范性，有些地方环保部门对外网站的环境信息电子数据库内容更新缓慢，建设相对滞后，不利于公众及时获取环境信息，亦阻碍了公众参与的有序进行。为此，要采取监督检查和适当给予经费技术支持等方式，加强相关的网站建设和管理。

第三，进一步加快环境影响评价公众参与平台建设。环境保护部有关部门已经开通了“环境影响评价公众参与平台”，主要用于发布由环境保护部受理审批的建设项目的环境影响评价相关文件。这一平台是落实有关法律，公开环境影响评价文件的具体实践，取得了良好的社会评价。随着新《环境保护法》的实施，同时也是为今后修改环境影响评价法做准备，建议进一步扩充该平台公布范围，收纳地方环境保护部门受理审批的建设项目环境影响评价相关文件，并将公众建议和意见的采纳情况一并向社会公开，以进一步提高环保部门的社会公信力。

第四，进一步完善我国环境公益诉讼制度。环境公益诉讼是公众参与环境保护的重要形式，我国2012年修订的《民事诉讼法》和《环境保护法》，以及最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》均对环境公益诉讼制度进行了规定和细化。但是，近年来我国的公益诉讼案件数量依然很少，2015年以来仅为几十件。究其原因，主要是我国现行法律均未赋予公民提起环境公益诉讼的资格。此外，公民在环境事务中的知情权和参与决策权受到非法妨碍时，也应可以进行相应诉讼并得到法律救济。因此，为了保障公众参与环境保护事业的权利，有必要进一步完善环境诉讼制度，赋予公民提起环境公益诉讼的权利，使公众参与环境保护的工作取得实实在在的成效。