第一章 导论

1 如何理解行政纠纷多元解决机制？

“行政纠纷”非法律上的用语，可以用“行政争议”一词来替换。它是指国家行政机关以及其他行使国家行政职权的组织在行政管理过程中与公民、法人或者其他组织之间的纠纷。行政纠纷具有以下特征：

一、就纠纷当事人而言，一方必然是行政主体

所谓行政主体，是指依法行使行政职权，从事行政管理活动的主体，通常为行政机关，也包括根据法律、法规、规章履行行政职能的社会团体和组织，如村民委员会。另一方为行政相对人，是指受行政行为约束或影响的公民（包括外国人、无国籍人）、法人或者其他组织（包括企业、事业单位、社会团体等，甚至可能为受行政管理活动影响的行政机关）。

二、行政纠纷的产生是利益之争的结果

当前行政纠纷鲜少表现为国家利益与集体利益之间的矛盾冲突，行政相对人一般主要维护自己的合法权益，即私益性的主观权利，但是也不排除特定组织为维护国家利益或社会公共利益而产生的争议。根据《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

三、行政纠纷必须以存在行政主体特定的作为和不作为为前提

依纠纷的产生理论，纠纷一般是因行政相对人认为自己某项受法律保护的权利受到行政机关的侵害而引发的，而侵害是由行政机关作出的行政行为或者相应的不作为造成的。因此，行政纠纷是行政主体在行政管理过程中因实施行政管理而产生，以一定的行政行为为前提，行政纠纷双方的法律地位往往不对等。在解决纠纷时，立法有意识地“矫正”行政管理中权利义务的不对等。比如，赋予行政相对人特殊权利，加重行政机关的举证责任等。

四、行政纠纷是具有法律意义的纠纷

行政纠纷的具体内容是行政行为的合法性和合理性，也即行政行为对当事人的权利义务产生了影响，有可能造成权利义务的增加、减损、灭失。只有当事人认为法律上的权利义务受到侵害，且侵害主体为行政机关，才会造成行政纠纷。行政纠纷的解决后果通常是对引发纠纷的行为合法性、合理性作出一定的法律评价，对行政纠纷是否违法或不当进行司法监督。

行政纠纷产生的背景十分复杂，行政管理者和被管理者都有自己的利益和人格，因此在任何国家、任何地域，行政纠纷都是难以避免的。同时解决特定历史时期高发、多发的行政纠纷综合病症，并没有单独的良药，必须依赖于一个系统的治疗方案，需要一系列相配套的制度和措施，也可称为行政纠纷多元解决机制。依传统行政法学基本理论，行政诉讼的纠纷解决机制，实际上也是公民权利的救济机制，学者对纠纷解决机制具体类型的划分基本是一致的。譬如姜明安教授在《行政法与行政诉讼法》一书中认为：行政救济按照当事人的请求权，可以分为申诉控告救济、申请行政复议救济、提起行政诉讼救济、请求国家赔偿救济。其中申诉控告又可细化为向人大常委会申诉、信访、向行政监察机关提出控告、向行政主管部门申诉等。[1]

面对复杂多样的矛盾纠纷，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要“完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。党中央、最高人民法院相继出台文件，对多元化纠纷解决机制工作进行了全面部署。中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》 （中办发〔2015〕60号）对人民法院在多元化纠纷解决机制改革中的功能和作用给予了准确的定位，即“人民法院要发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用，建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制”。最高人民法院将“健全多元化纠纷解决机制”纳入司法体制改革的整体设计，在《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要》（法发〔2015〕3号）中明确提出要“继续推进调解、仲裁、行政裁决、行政复议等纠纷解决机制与诉讼的有机衔接、相互协调，引导当事人选择适当的纠纷解决方式。推动在征地拆迁、环境保护、劳动保障、医疗卫生、交通事故、物业管理、保险纠纷等领域加强行业性、专业性纠纷解决组织建设，推动仲裁制度和行政裁决制度的完善。建立人民调解、行政调解、行业调解、商事调解、司法调解联动工作体系。推动多元化纠纷解决机制立法进程，构建系统、科学的多元化纠纷解决体系”。此外，最高人民法院还出台了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（法发〔2016〕14号），从加强平台建设、健全制度建设、完善程序安排、加强工作保障等方面对地方各级法院的多元化纠纷解决机制改革给予具体指导。为贯彻落实中央和上级文件精神，各地都在探索进一步深化多元化纠纷解决机制改革的路径。以北京市为例，全市法院经过积极探索，在诉讼服务中心、诉调对接平台和诉调对接机制建设等方面取得了较大进展。多元化纠纷解决机制建设经历了从理论到实践、从试点到示范、从改革探索到制度建设的过程，目前正在着力开展分类型调解、繁简分流和专业调解工作，力求充分发挥法院在多元化纠纷解决机制中的引领、推动和保障作用，尽快使这项改革体现出实际效果。

我们既要重视法院以行政诉讼方式化解行政纠纷，同时也要正确认识司法的功能，承认司法的局限性，司法究其根本是争议解决的最后一道防线，而不应当也不可能成为解决行政纠纷的第一线。在当前历史背景下，更要强调重视发挥行政权自身解决纠纷功能，加强行政机关的自我审查和内部控制是当前中国的必然选择，也是外部控制得以有效运转的必要依托，我们仍然倡导一个运行良好的纠纷解决机制需要通盘考虑和科学规划，将各种纠纷解决机构的职能定位予以科学划分，防止彼此间推诿责任，久拖不决的现象，为人民群众勾画一个清晰的行政纠纷解决路线图。一个协调、科学、可持续的行政纠纷解决机制的构建对于引导群众通过理性合法方式维护自身合法权益，对于行政机关运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷意义重大。

（撰写人：张玮）