35 公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权作出的行为是否可诉？

刑事司法行为是指公安或者国家安全机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为，是公安或国家安全机关在刑事案件的立案阶段采取的强制措施。[37]依据《行诉解释》第一条第二款第一项规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。而就治安管理行为来说，依据《治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。公安机关作出的治安管理处罚，被处罚人不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。由此可见，治安管理行为是公安机关行使行政职权作出的行政处罚、行政强制执行等行政行为，依据《行政诉讼法》第十二条第一款第一项和第二项的规定，具有可诉性，应当纳入行政诉讼受案范围。

这两种行为既有相同点，又有不同点。相同的是：一是两种行为同属于国家权力的具体表现方式，都具有强制力。在行政行为中公安机关拥有行政处罚权、行政强制执行权。而公安机关在刑事司法行为中拥有刑事调查权和刑事强制措施权。二是对当事人造成的影响具有相同性，即公安的行政行为与刑事司法行为都会对公民的人身权和财产权产生影响，这是实践中难以区分两种行为的根本原因。在行政行为中，行政拘留、强制传唤、强制戒毒等是对人身自由的限制；罚款、没收、查封、冻结等是对财产权的影响。这种影响同公安刑事侦查行为中拘传、拘留、查封、扣押、冻结等产生的实际影响一致。三是两种行为体现的权力都有可能被滥用，背离其设置的目的。特别是公安机关滥用侦查权，是导致人们对公安机关的两种行为相混淆，进而难以区分的一个重要原因。这里如何区分刑事司法行为和治安管理行为，要从以下几个方面判断：

一是性质和目的不同。行政行为的性质是行政权，而刑事司法行为的性质是司法权。行政权是公安机关根据行政法律规范的规定行使的行政处罚权、其他行政决定权等；而刑事司法权是根据刑事诉讼法的规定，对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕等职权。公安行政行为的目的是实现行政管理；公安刑事侦查行为的目的是查明犯罪事实，查获犯罪嫌疑人，证实罪与非罪，为检察机关提起公诉和人民法院审判作准备。

二是程序不同。公安行政行为的实施遵循行政处罚法、治安管理处罚法等行政法规范规定的程序，如实施行政处罚，要有立案、告知、听证、决定程序等。刑事司法行为的实施要严格按照刑事诉讼法等法律规定的步骤、方式，其程序的要求比作出行政行为的行政程序更为严格。

三是阶段不同。公安行政行为是终局阶段，是对违反行政法律规范的行为所作出的最终处理，是对特定行为或特定事项所作的最终的法律评价。公安刑事侦查行为是刑事诉讼的初始阶段，为起诉、审判阶段作准备，其发展的最后阶段是人民法院的审判。

四是监督、救济途径不同。当事人认为公安行政行为违法或侵犯其合法权益，按照行政诉讼法及其司法解释的受案范围的规定可以向法院提起诉讼，请求司法审查。对行政行为确认为违法的，可依法请求行政赔偿。当事人对公安刑事侦查行为可以向实施侦查行为的机关及其上一级机关申诉，或向人民检察院申诉，请求检察监督。如果确认侦查行为违法，可依法请求刑事赔偿，不能向法院提起行政诉讼。[38]

《行诉解释》区分二者的标准是刑事诉讼法明确授权公安机关或者国家安全机关实施某一行为的，该行为原则上属于刑事司法行为。例如，刑事拘留、取保候审、监视居住、逮捕，这些行为是刑事诉讼法授权的，当事人对上述行为不服提起行政诉讼的，人民法院不应当受理。如果刑事诉讼法没有明确授权公安机关或国家安全机关实施某种行为，则该行为属于超越刑事诉讼法授权的行为，属于可以提起诉讼的行政行为。[39]

实践中，最高人民法院对收容审查决定，对公安机关采取的留置措施，都有明确的可以作为行政案件受理的意见[40]。相反，原告投诉举报事项已被公安机关作为刑事案件受案后，诉请公安机关履行法定职责的，不属于行政诉讼受案范围。如原告报案称其房屋被拆除，派出所经审批已将该案作为刑事案件进行受案登记，并制作受案登记表。后原告诉请公安机关对其报案履行查处职责，则应认定不属于行政诉讼受案范围。

（撰写人：张勤缘）