29 上级机关对下级机关层级监督行为是否可诉？

目前我国对行政执法的监督有很多种类，主要有国家权力机关的监督、司法监督、行政机关内部的层级监督和监察、审计等专门监督以及民主监督、舆论监督和群众监督等。

所谓行政层级监督，是指行政系统内部基于层级隶属关系而产生的上级行政机关对下级行政机关、政府对所属部门的行政执法活动进行的检查、监督和处理。目前我国行政执法层级监督主要有两种形式，一种是行政复议监督，另一种指行政系统内部的上级行政机关对下级行政机关、各级行政机关对其所属工作部门之间基于行政隶属关系而形成的一种监督方式。根据《行政诉讼法》的规定，行政复议监督当然具有可诉性。而区别于行政复议监督，我们本节所讨论的行政层级监督方式，即一般意义上的行政层级监督。

在行政权监督体系中，行政层级监督是其中不可缺失的重要一环。一般说来，在行政层级监督关系中，监督主体始终处于主导地位，监督对象则处于从属地位，相互之间具有严格的层级性，上级行政机关便据此对下级行政机关施加影响并实施监督。行政执法层级监督主体是行政执法行为实施者的上级机关，如果监督对象是政府，则其上级政府是监督主体，如果监督对象是行政执法部门，则该部门所属本级政府和上级部门是监督主体；监督的客体是享有行政执法权，进行行政执法活动的行政执法部门以及具体进行行政执法活动的工作人员，行政执法部门包括行政机关和法律、法规、规章授权的组织。无论是监督主体还是监督客体，都是政府内部的组成部分，其监督过程及处理结果都是在政府内部发生的。

目前，我国有关行政层级监督的规定散见于不同效力层次的法律体系中。首先，在宪法和组织法层面上，明确规定了行政层级监督的框架。这种监督框架初步形成于1954年的宪法，成熟于1982年宪法。根据1982年宪法的规定，国务院统一领导全国各级国家行政机关的工作，有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章以及地方各级国家行政机关不适当的决定和命令。而县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。在此基础上，《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律对中央政府与地方政府之间以及县级以上政府与其所属工作部门和下级政府之间基于行政隶属关系而产生的监督进行了进一步的规定。其次，在专门法层面上，对行政层级监督进行了补充性、具体性规定。如《行政处罚法》第五十四条规定，行政机关应当建立健全行政处罚监督制度，县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查，为行政处罚的层级监督提供了明确的法律依据。类似的专门立法规定有《行政复议法》《行政许可法》《行政监察法》《审计法》《法规规章备案条例》《信访条例》等，为专门种类的行政层级监督提供了相应的法律依据。再次，在国务院文件层面上，国务院多次下发文件对加强行政层级监督提出要求。如1993年的《国务院关于加强政府法制工作的决定》、1996年的《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》、1999年的《国务院关于全面推进依法行政的决定》、2004年的《全面推进依法行政实施纲要》、2008年的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，等等。上述都是关于行政层级监督的国家政策依据。最后，在地方性法规、规章层面上，县级以上政府为了响应中央文件精神，均纷纷制定了适合本地实际的依法行政方面的地方性法规或规章，其中包括行政层级监督某一方面的专门规定。[31]

人民法院对上级行政机关行使职权行为的层级监督行为的审查应当依照行政诉讼法以及相关司法解释的规定进行。上级行政机关不改变或者不撤销所属各工作部门及下级机关决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级行政机关作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉上级行政机关不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。根据《行诉解释》第一条第二款第八项规定，“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，上级行政机关是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门及下级机关的决定、命令等，不属于司法监督范畴。也就是说，起诉上级行政机关不履行层级监督职责，不属于行政诉讼受案范围。例如，在房屋征收与补偿中，被征收人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条第一款和第三十条请求上级人民政府履行监督职能，查处并纠正下级人民政府在房屋征收与补偿工作中的违法行为，由于此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，不具有可诉性。

（撰写人：王小虎）