9 我国行政诉讼法实施中面临哪些突出问题？

我国行政诉讼制度经历了一个不断发展、不断完善和不断进步的历程。《行政诉讼法》自1990年正式施行以来，行政相对人从最初的不敢告、不会告、不愿告，到目前希望通过合法理性的行政诉讼渠道解决行政争议，行政机关则从最初的不应诉、不出庭、不执行法院生效裁判到积极主动应诉、自觉接受司法监督，这无疑是一个巨大的历史进步。全国受理一审行政案件数量从1990年的1.3万件增长到2016年的22.5万件，增长幅度大大高于同期的民事案件和刑事案件。但是我们也必须看到，行政审判还面临很多挑战和困难，譬如党的十八届四中全会所指出，行政诉讼比较突出地存在“立案难、审理难、执行难”问题（即“三难”问题），人民群众对行政诉讼在权利救济、解决争议方面发挥的作用还有较大期待。《行政诉讼法》在实施过程中的主要问题大致体现在以下几个方面：

一、“三难”问题这一行政审判的痼疾仍未消除

一方面，立案登记制在有效解决行政诉讼立案难的同时，也带来了一定的“副作用”。由于法院在立案阶段的审查程度更低，可能有更多不符合法定起诉条件的案件得以立案并进入诉讼程序，经法院依法审查起诉条件后裁定驳回原告起诉的案件数量可能随之增多。换言之，立案后经过漫长的一、二审程序后，纠纷却未必能够被真正导入诉讼解决渠道，公民、法人或者其他组织提起诉讼的预期目的也就可能随之落空，导致诉讼程序出现空转问题。另一方面，《行政诉讼法》建立的旨在有效化解争议的新机制尚未充分发挥应有的功能作用。例如，《行政诉讼法》第三条第三款明文规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”应当说，行政机关负责人出庭应诉有利于解决行政争议、促进依法行政和密切官民关系，但实践中这一制度的落实仍不尽如人意。总体而言，行政机关负责人出庭应诉的案件数量和比例还不高，“告官不见官”的局面尚未得到根本性扭转。又如，规范性文件附带审查机制被视为《行政诉讼法》2014年修改后的亮点之一并被誉为法治政府建设的重要“推动器”，实践中行政机关依据规范性文件作出行政行为的情形亦不鲜见，但法院启动对规范性文件合法性审查的案件比例并不高。再如，2014年修改《行政诉讼法》为有效解决民行交织问题，确立了行政诉讼中一并解决民事争议的新机制，但实践中一并解决民事争议的案件数量还不多，这一机制发挥的作用仍很不到位。

二、部分当事人滥用诉讼权利的现象逐渐增多，多元纠纷化解机制仍未完全建立

一是2014年修改后的《行政诉讼法》的实施激发了人们通过行政诉讼维护自身权益和监督行政机关依法行政的热情，但司法实践中在一定程度上流露出“动辄就起诉”的倾向，滥用诉权、恶意诉讼的情形也有所显现。例如，将同一行为拆分为多个中间性环节分别提起诉讼且经法院释明后不予调整；向明显不具有相应职责的行政机关反复提出履责申请并进而提起诉讼；在不具有法定回避事由的情况下反复申请回避等。从裁判结果看，2015年全国法院审结的一审行政案件中，裁定驳回原告起诉的比例明显高于2014年，这既与立案登记制有关，也与极少数当事人滥用诉权有关。二是从行政诉讼与其他机制的关系看，行政争议多元解决的机制仍未得到普遍建立。《行政诉讼法》通过新增复议机关作为共同被告制度所要达到的立法目的也未能得到全面实现。根据2015年全国复议案件统计数据，尽管复议机关的纠错率由2013年的8.28%和2014年的10.03%大幅增加到2015年的22.43%，但行政复议案件的数量并未因此增加，远远无法形成部分学者提出来的行政复议案件数量10倍于行政诉讼案件数量的理想分布格局，一审行政诉讼案件数量反而是行政复议案件的1.5倍，很难说明行政复议发挥了解决行政争议的主渠道作用。《行政诉讼法》拓宽了行政诉讼调解的适用范围，行政赔偿、行政补偿和行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件均可以调解。但从司法实践看，不仅行政诉讼案件的撤诉率出现较大幅度下降，以调解书方式审结的行政案件数量并未出现明显增加，并且行政诉讼案件上诉率、申诉率仍在高位运行，行政争议解决的效果仍不理想。

三、行政诉讼“三高一低”的状况尚未得到有效改观，行政审判的质效亟待提升

随着行政诉讼案件数量持续大幅攀升，一些法院行政审判法官的人均办案数量和工作负荷超过刑事审判法官和民事审判法官，案多人少的矛盾日益突出。同时，由于级别管辖的调整，四级法院行政案件数量呈“倒金字塔”分布，与尽量将矛盾纠纷化解在基层的整体司法理念不合拍。例如，北京法院2014年、2015年、2016年分别受理一审行政案件5015件、10550件、10226件，其中中级人民法院受理的一审行政案件数量分别为642件、2574件、3045件，占比由2014年的12.80%陡增到2015年的24.40%并进一步提升到2016年的29.78%。从审判质量看，2014年修改后的《行政诉讼法》实施以来，各级人民法院通过加强培训学习解决了层出不穷的新情况、新问题，但毋庸讳言，审判质量总体上仍有较大提升空间。从二审改判发回情况看，2015年全国法院对上诉案件发回重审率和改判率也明显高于2014年。同时，对各地法院所作裁判文书的实证分析表明，司法尺度不统一的情况仍较为突出。从审判效率看，简易程序并未得到充分利用，提升审判效率的作用受到较大制约。从审判效果看，行政案件上诉率高、申诉率高、信访率高和服判息诉率低的“三高一低”状况仍未得到有效缓解，行政审判的公信力亟待提升。最后，从行政审判队伍的状况看，总体而言行政审判队伍量小质弱的局面未能改观。

（撰写人：张玮）