第1讲 行政主体

一、行政主体的概念

行政组织的主要形态是行政机关，行政机关又是行政主体的最主要的表现形式。行政主体是一个理论概念，在行政基本法的立法中原则上不宜写进法典之中，而仅存在于行政法学理论研究和教学中，但2014年《行政诉讼法》第75条将“行政主体”一词写进了法条之中。它是对行政法关系中行政一方当事人资格的抽象和概括，具体说，行政主体应当具备以自己的名义、行政职权和独立承担责任三要素。

行政主体：指享有行政职权、能以自己的名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利、义务的行政行为，并能由其本身对外承担法律责任的组织。

理解要点：

1.行政主体是一个理论概念，仅存在于行政法学中。

2.行政主体与行政机关的关系：绝大部分行政机关是行政主体，并非所有行政机关都是行政主体，行政机关并非在所有场合都是行政主体（如国土资源局租用办公楼是民事主体而非行政主体。）

3.行政主体与公务员关系：二者绝非等同，但又密不可分。行政主体是将公务员分散的、单一的行使职权行为统一起来的一种法律技术，是将公务员的执行公务行为吸收、归属的法律人格。

4.行政主体与行政法主体：行政法主体指双方当事人——行政主体和相对人；行政主体仅指行政一方当事人的主体资格，包括行政机关和法律、法规（司法解释中增加了规章授权的内容）授权的组织。

行政组织与行政主体

行政主体资格

二、行政机关

（一）行政机关的概念

指依据宪法或组织法的规定设置的，行使国家行政职权，管理国家行政事务的国家机关。

（二）分类

1.中央行政机关

掌握国务院行政机构的性质，尤其明确以下几个概念的确切范围：国务院部门（行诉法15条）、国务院组成部门、部门规章的制定主体。

2018年国务院机构改革，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个：

（1）关于国务院组成部门调整

①组建自然资源部。不再保留国土资源部、国家海洋局（自然资源部对外保留国家海洋局牌子）、国家测绘地理信息局。

②组建生态环境部。不再保留环境保护部。

③组建农业农村部。不再保留农业部。

④组建文化和旅游部。不再保留文化部、国家旅游局。

⑤组建国家卫生健康委员会。不再保留国家卫生和计划生育委员会。不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室。

⑥组建退役军人事务部。

⑦组建应急管理部。不再保留国家安全生产监督管理总局。

⑧重新组建科学技术部。

⑨重新组建司法部。不再保留国务院法制办公室。

⑩优化水利部职责。不再保留国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室。

⑾优化审计署职责。不再设立国有重点大型企业监事会。

⑿监察部并入新组建的国家监察委员会。不再保留监察部、国家预防腐败局。

（2）关于国务院其他机构调整

①组建国家市场监督管理总局。不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。

②组建国家广播电视总局。不再保留国家新闻出版广电总局。

③组建中国银行保险监督管理委员会。不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

④组建国家国际发展合作署。

⑤组建国家医疗保障局。

⑥组建国家粮食和物资储备局。不再保留国家粮食局。

⑦组建国家移民管理局。

⑧组建国家林业和草原局。不再保留国家林业局。

⑨重新组建国家知识产权局。

⑩调整全国社会保障基金理事会隶属关系。

⑾改革国税地税征管体制：将国税局、地税局合并。

国务院行政机构图——根据2018年机构改革方案整理

续表

2.地方行政机关（四级）

省（自治区、直辖市）级、地市（自治州、盟）级、县（自治县、不设区的市、市辖区）级、乡（民族乡）镇级的政府及其工作部门（但乡政府的内设部门不具有对外职能）。

“县级政府的工作部门”有行政主体资格，源于单行法的授权，具体处罚权、许可权、检查权各不相同，需根据单行法的具体规定来判定。如《行政处罚法》第20条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

行政架构

3.一般权限行政机关与部门权限行政机关

前者如国务院和地方各级人民政府，职能综合——设立的派出组织称派出机关；后者如国务院各部委、地方人民政府的工作部门，职能单一——设立的派出组织称派出机构。

4.行政机关的派出机关

派出机关是指由有权的地方人民政府在一定行政区域内设立，代表设立机关管理该行政区域内各项行政事务的行政机构。职能综合，相当于一级实体政府。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条的规定，派出机关有三类：

第一类是省、自治区人民政府设立的派出机构（行政公署），设立的主要条件是“在必要的时候”和“经国务院批准”；行政公署在行政争议中既可能是被申请人，也可能是复议机关。

第二类是县、自治县的人民政府设立的区公所，设立的主要条件是“在必要的时候”和“经省、自治区、直辖市的人民政府批准”。

第三类是市辖区、不设区的市的人民政府设立的街道办事处，设立的主要条件是“经上一级人民政府批准”，职能综合，相当于一级政府。

派出机关（宪法中共三个，实践中还包括各级政府的开发区管委会）

5.行政机关及其下设机构

一个县级以上人民政府的部门权限机关通常会下设四种机构：

其一，行政机关的内设机构，即部委下设的司局、局下的处、处下的科，其人事、财务不独立，没有专门的授权，内设机构应以该机关的名义作出影响相对人权利、义务的行政行为。

其二，行政机关的派出机构，即政府工作部门根据行政管理需要在一定区域内设立的职能单一的行政机构，如某某派出所、某局之某某分局。其人事、财务不独立，没有自治权，原则上派出机构的行为即为设立该机构的机关的行为。

其三，行政机关的临时性机构或称议事协调机构，往往没有编制，称为某某领导小组，或某某办公室。行使临时性行政职权，或一年之中仅某一特定的时间段行使职权，事后该机构应被撤销。如财务税收物价大检查办公室，“春运办”，清理整顿公司领导小组，行政审批制度改革领导小组等。

其四，行政机关组建的机构，相对独立、往往具有事业单位编制，典型的如某某局执法大队、某某稽查大队，被赋予行政检查权，但一般不享有以自己名义行使行政处罚和强制的职权。

以上四大机构关键是看单行法律、法规、规章对其是否有所授权，有授权的而其又以自己的名义行使该职权，其自己独立承担相应的法律责任。没有授权的，对其行为由设立其的机关承担责任。（见本书第十四课第2讲行政诉讼被告的确定）

备考提示

1.国务院各部门与国务院组成部门是两个不同的概念。国务院各部门包括：国务院组成部门、办公厅、办事机构、直属机构、“归口局”、直属事业单位，而国务院组成部门仅指所属各部委。《行政诉讼法》第15条规定的以国务院部门为被告的案件由中级法院管辖即指上述机构。以部委代管的国家局——“归口局”为被申请人的复议案件也向其自身申请复议——自己管辖，并非向管理其的部委申请复议。

2.“县局”经授权具有主体资格，如《治安管理处罚法》第7条第1款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”这是单行法赋予县级以上人民政府工作部门主管机关地位以及对他们的笼统授权的经典表述。县级以上地方各级人民政府部门包括县、自治县、不设区的市和市辖区，地区、地级市、自治州（盟），省、自治区、直辖市的厅局委办，不包括乡镇人民政府及其工作部门。

本讲重点法条

《国务院行政机构设置和编制管理条例》

第六条、第十四条第一款（略）

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》

第九条至第十三条（略）