以法制保障可持续发展

【本文写作背景：2005年，因环境污染问题引发了一系列群体性上访事件，如浙江东阳画水群体性事件，保护环境和经济发展的冲突问题已经摆在政府和公众面前。党的十六大后胡锦涛总书记提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，提出国家可持续发展的战略指导思想。在学习领会科学发展观思想的基础上，针对经济发展中的环境污染问题，特别是引发的群体性上访问题，促使笔者思考这个问题，认为国家发展必须在正确的理念指导下发展，就在中央党校开设了网络选修课“法治政府与可持续发展”，依托授课内容撰写了本文，并刊发于《人民日报》。近些年一直关注环境生态资源保护问题，在中央党校主体班的授课案例也多选用此类案例，如中青一班案例教学中选用“康菲”溢油案、泰州环境污染赔偿1.6亿元修复环境款的“天价公益诉讼案”等，并将党的十八大以来提出的生态文明建设和新发展理念的思想贯彻在教学中，笔者主观上认为只有党政干部具有生态环境资源意识，我国的经济发展才能真正走向可持续发展道路。对党政干部进行生态环境资源保护教育，是干部教育培训的重要内容。本文在原文基础上有增补。】

全面贯彻落实科学发展观，促进人类社会的可持续发展，资源保护是基本要素之一。保护人类拥有的有限资源得到合理利用，显著提高资源利用效率，努力遏制生态环境恶化的趋势，建设资源节约型、环境友好型社会是生态环境的重要保护手段。同时实现人与自然和谐相处，促进经济社会可持续发展的目标，需要通过建立和完善相关的法律制度为可持续发展提供法律保障，依法保障国家可持续发展，绿色发展。

一、以法制促进循环经济发展

人类社会要长期发展，需要充足的生产资料和生活资料，这些都依赖于环境资源的供给。1972年3月，罗马一个17人研究小组提交了一篇题为《增长的极限》的研究报告，以人口、工业发展、粮食、不可再生的自然资源和污染5个参数作为研究对象，结论是：地球是有限的，人类必须自觉地抑制增长，否则人类社会将会崩溃。这一理论又被称为“零增长”理论。自此，人类的发展与环境资源的关系被各国关注，人类开始考虑，从什么角度可以解决这个问题。

1972年6月5日，联合国人类环境会议在瑞典首都斯德哥尔摩召开，来自全球113个国家的1300多名代表聚集在一起，第一次讨论全球环境问题以及人类对于环境的权利与义务。大会通过了《人类环境宣言》，该宣言郑重申明：人类有权享有良好的环境，也有责任为子孙后代保护和改善环境；各国有责任确保不损害其他国家的环境；环境政策应当增进发展中国家的发展潜力。

根据宣言精神，许多国家通过立法，建立健全法律制度，强制性地要求国民对有限的资源进行重复循环利用，以减低资源的消耗和废弃物、污染物的产生，保护生态环境，发展循环经济，保障人类可持续发展。如联邦德国1996年颁布的《循环经济和废物管理法》，要求实行垃圾分类。这一举措收效明显。2003年，仅玻璃、塑料、纸张等包装物的回收利用率就超过90%。通过建立此类与国民生活密切相关的法律制度，促使德国民众形成了良好的环保意识，每家每户都自觉地对生活垃圾和废弃物进行分类以方便回收，提高了社会整体经济效益和生态效益。

我国是一个人口大国，人均资源占有量低于世界平均水平。如果粗放型经济增长方式长期得不到根本改变，必然导致资源消耗大、经济效益低、环境破坏严重，经济社会的可持续发展也就无从谈起。而要保持经济平稳较快发展，克服资源能源瓶颈，需要从根本上改变高投入、高消耗、高排放、低效益的粗放型经济增长方式，提高资源利用效率，就必须建立健全发展循环经济、保护生态环境的法律制度，通过法律的强制性作用促进循环经济的发展，并逐渐使人们由被迫守法转变为自觉守法。以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价获取最大的经济效益，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。

我国1982年在制定现行宪法时，分别对自然资源和生态环境做了规定，《宪法》第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条第1款规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”2008年制定了《循环经济促进法》，第1条规定：“为了促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展，制定本法。”讲明立法目的是促进循环经济，立法宗旨是实行可持续发展，并细化和明确循环经济的具体内涵，指明循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。其中减量化是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。再利用是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。资源化是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。依法促进和保障了我国循环经济的发展。强调发展要以循环经济为遵循，落实党的十八大以来提出生态文明建设，贯彻新发展理念，依法保障国家可持续健康发展。

二、以法制调节经济利益保障可持续发展

法律可以通过调整公民的权利义务结构，引导市场主体的行为动机和喜好，从而对市场经济主体产生激励或约束，发挥调控经济的作用。保障人类社会的可持续发展，一方面，应按照市场经济规律的要求建立和完善相关法律，对社会收益超过私人收益的产品及服务的生产和提供，给予必要的支持与保护，从而增加社会净收益；另一方面，通过制定和完善相关法律，对市场主体危害公共利益的行为形成经济制约和控制机制，如对企业污染环境的行为收取高额补偿费、环境修复费等，控制减少破坏生态、污染环境等现象的发生。2013年、2014年我国先后通过修改民事诉讼法、行政诉讼法、环境保护法等，对污染损害环境公共利益的行为，规定了环境公益诉讼。2014年修改的行政诉讼法和新环境保护法扩大了提起环境公益诉讼的主体资格范围，在具体权益受损人不明确，环境公共利益确实被损害的情况下，由环境公益组织或人民检察院提起公益诉讼，经过专业环境损害评估，司法判决环境损害者承担高额民事赔偿和修复责任，用法律手段调整权利义务关系，通过完善法律制度，加强经济调节制裁手段，调节经济发展的权利和义务结构，促进经济社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

三、以法制规范行政行为促进可持续发展

政府是贯彻落实科学发展观的重要主体，行政手段是实现科学发展的重要保障。政府是否依法行政，事关党确定的国家治理方针政策的落实。党的十八届四中全会决定指出，当前还有很多与国家法治建设不相符的现象，如目前政府职能转变还没有完全到位，仍存在着“越位”“缺位”“错位”等问题。深化行政执法体制改革，转变政府职能，加快从传统的全能管制型政府向公共服务型政府转变，推进依法行政，是全面依法治国和全面深化改革攻坚的一项重要任务，也是贯彻落实科学发展观和新发展理念的必然要求。通过相关法律制度建立和完善来规范政府的行政行为，使各级政府不再热衷于跑资金、上项目，不再直接干预微观经济主体的生产经营活动，而是把职能真正转到经济监管、市场调节、社会管理、公共服务、供给侧改革等方面，致力于打破垄断，维护公平竞争，提供良好的公共服务，创新产权制度，激发社会活力，促进经济社会可持续发展，早日进入小康社会。

（原载《人民日报》，2005年12月14日）