1.3.3 非警务活动导致不必要负担

H派出所总结了老百姓求助的事项，并各自总结了经验，这些事项大致如下：

跳楼、跳水、跳塔、跳桥等自杀行为；自焚；割腕服毒；煤气中毒；食物中毒、误食农药等；溺水；人员触电；落井；醉酒路倒；人员危病；电梯困人；动物伤人（狗、蛇）；噪声影响；请求开锁；城市流浪乞讨；弃婴；寻人迷路失踪；非道路停车；寻找失物；夜间银行自动取款机吞卡；挖到文物；电线掉落；井盖损坏；水管爆裂；煤气泄漏；精神及身体残障人士肇事。

再来看K派出所一位民警2014年5月的日志[53]：

5月1—2日值班；3日休息

5月4日：检查J扩能工程、天然气管道工程三处炸药库及爆破作业现场

5月5日：整理未破案件案卷；对办案区进行检查

5月9日：下村检查、巡逻，查找罂粟案件线索

5月10日：到HL村查获罂粟案件

5月11日：办理GM被殴打案（后转刑事案件）

5月12日：办结GM被殴打案，先行治安拘留10日；晚上下村寻找嫌疑人

5月13日：非法种植毒品原植物罂粟案嫌疑人取保候审

5月14日：整理移送起诉非法种植毒品原植物罂粟案

5月15日：整理移送起诉

5月16日：到YJ地出差办案

5月18日：到L市人民医院复印病历

5月19日：办理罂粟案件

5月20日：到JT村排摸罂粟线索

5月21日：下村走访

5月22日：值班，到XQ村排摸环境污染企业

5月23日：到乡下参与“五水共治”

5月26日：值班，到QT乡进行伤势鉴定

5月28日：到XQ村再次确认犯罪现场

5月29日：到DX乡校、HS幼儿园等处检查安全防范情况

既要正常办案，又要下村走访，到学校检查安全，到企业看排污工作，还要参与“五水共治”，据很多民警之言，由于后四项这类工作只有任务，而没有明确的工作标准和法律依据，往往会“好心办坏事”，又往往容易因此导致派出所或者民警被推到风口浪尖。在Z派出所接处警和调研的两周时间里，笔者某天的札记原封不动摘录如下[54]：

我发现，在这里，民警最近的主要工作内容有：（1）接处警事件“110”。（2）群众报案（“一”和“二”都在每日警情记录，每月80件左右）。（3）打击数（每月8—10件），打击数往往是工作中发现，知情人士提供等。（4）政府安排的维稳事项：“三改一拆”、五水共治、拆违、安保等（1—3件）。与县上级公安局的工作重心有显著不同：后者主要在执法，包括行政和刑事，而派出所主要在于处理纠纷、求助工作、治安管理、安全防范与维稳。（5）社区民警，比如基础信息采集、群防群治；治安管理（特殊行业、用品审批和检查）。

还可以用一组表来看派出所在基层社会中警力的使用情况（见表1-10）。纠纷和其他活动接处警量分别占到H派出所和Y派出所接处警总量的66.26%和70.9%，按照笔者的调研，纠纷的40%以上，其他活动的60%基本都可以被认定为非警务活动。

表1-10 2015年6月Y派出所与H派出所非警务活动占接处警比例情况

要定时去池塘赶鸭子，要做好河道道长，要为企业追债，还得服务企业经济发展，派出所承受了不能承受之重。事实上，派出所警力是有限的，派出所的很多非警务活动导致警力严重不足[55]，也因此几乎所有派出所协警数量是正式民警数量的几倍，主要缘由就在于派出所承担了基层社会越来越多的事务，非警务活动已经占用了相当大一部分警力资源，而大量的案件常常被延期，没有足够警力去解决。案件不处理似乎只影响到案件当事人，而非警务活动不处理却容易造成一定甚至影响很大的社会舆论，派出所也不得不（更愿意）将有限的警力优先投入非警务活动中去。然而，当个人的公平正义无法在个案中被彰显，又如何期待所有人的利益得到最好的保护？这也已经成为完整实现派出所功能的一个悖论。

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[1] ［美］约翰·列维斯·齐林：《犯罪学及刑罚学》，查良鉴译，中国政法大学出版社2003年版，第751—752页。

[2] ［日］松井茂：《警察学纲要》，吴石译，中国政法大学出版社2005年版，第38页。

[3] 《马克思恩格斯选集》（第4卷），人民出版社1995年版，第116页。恩格斯《家庭私有制和国家起源》一书在论述国家起源的同时，也论述了警察产生的过程：第一，警察是与国家同时产生的。第二，警察是适应维护私有制和奴隶主阶级统治的需要而产生的。他在考察雅典国家的历史后指出：“雅典人在创立他们国家的同时，也创立了警察，即由步行和骑马的弓箭手组成的真正的宪兵队。”生产力的发展、私有制的产生，这些经济基础是警察产生的终极原因。阶级矛盾的不可调和、镇压反抗的需要和国家机器的形成，是警察产生的社会政治条件。

[4] 冯德文：《警察学概论》，中国人民公安大学出版社2005年版，第23页；陈允文：《中国的警察》，商务印书馆1935年版，第10页；《中央警官学校校史》，台北警官学校校史编修委员会1967年编印，第4—5页。然而，由于古代社会生产力水平低下，国家对社会的管理相对简单，某一机构兼有多种职能的现象十分普遍，军事、行政、司法体制的交叉重叠，导致警察行为始终未能集中于一个统一的专门机关，形成军警不分、政警合一的局面，所以无法对警察行使的职权做出严格的、明确的界定。施峥：《中国近代警察教育研究》，浙江人民出版社2015年版，第1页。

[5] Clive Emsley，The English Police：A Political and Social History，London：Longman Press，1991，pp.24-26.虽然法国近代警察制度的创建在时间上更早，巴黎的制服警察队伍也早于大伦敦警察厅的建立，但由于资产阶级大革命带来的长期社会动荡，法国的近代警察制度一直处于不稳定状态，还经常沦为政治斗争的工具，因此，相对稳定和持续发展的英国大伦敦警察厅的建立，获得了西方警察界的认可，被视为近代警察制度建立的标志。

[6] 1901年，八国联军退出北京后，清政府在北京设立了“善后协巡营”，后更名为“工巡总局”。工巡总局由工巡事务大臣统辖，直接隶属于皇帝。它既掌理京师警察事务，同时兼管工程设施。其具体职责为：执行京城内警察任务，审决“杖”刑以下罪犯，处理简易民事案件，受理京控，审理涉及外侨的民事案件，审理土木工程事务。这些职责表明，尽管工巡总局的警察职能是主要的，但它们是市政、司法和警察职能合一的机关。

[7] 据历史资料记载，宣统元年（1909年）北京内城设派出所204个，外城设派出所136个，并制定了《派出所规定》《巡警勤务章程》等法规制度。规定每个派出所设巡警8人，分班轮流从事巡逻守望勤务；巡长2名，轮流督察，带领巡警执勤；另设警长主任1名，专职办理户口事宜。

[8] 盘冠员、吕燕京主编：《最新公安派出所民警工作手册》，法律出版社1999年版，第45页。

[9] 盘冠员、吕燕京主编：《最新公安派出所民警工作手册》，法律出版社1999年版，第1页。

[10] 谷福生、张江、刘浩主编：《新编公安派出所工作实用手册》，警官教育出版社1997年版，第4页。

[11] 王克剑：《公安派出所勤务规范研究》，群众出版社2009年版，第2—3页。

[12] 《乔石谈民主与法制》（上），人民出版社、中国长安出版社2012年版，第3页。

[13] 《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定（草案）〉和〈全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定（草案）〉的说明》，载全国人大网，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2009-10/28/content_1543806.htm，2020年12月31日访问。

[14] 俞定海、郑晓、苏同兴主编：《派出所所长业务全书》，红旗出版社1997年版，第31页。

[15] 彭真：《论新中国的政法工作》，中共文献出版社1992年版，第337页。

[16] 浙江省公安厅编：《人民治安的理论与实践——纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”五十周年》，2013年9月，第185页。

[17] Y派出所【FT20150809-0815】。

[18] Y派出所【FT20150809-0815】。

[19] 刑侦民警在内的所有民警都要被排班完成“110”接处警工作。

[20] 早在地方人大和政府组织法及整个公安机关的组织条例还都没有出台之前，作为公安机关派出机构的派出所就有了属于自己的组织法。随着解放战争的不断胜利，中共中央总结了各地接管城市的经验，在新中国成立之初，城市管理一律采用军事管制制度，以便迅速肃清残余反动势力，保障人民生命财产的安全。在党和政府组织逐步建立之时，军管的一部分重要力量就进入了公安局。军管之时就普遍建立起来的公安派出所，后来就成了在社区、街道代表党和政府实施新社会管理的最基层机构。“当时，在其他社会管理机构还都没有形成的时候，派出所就形成了。遍布城乡的派出所成了普通群众接触最多的代表国家的机构，以至于当时很多群众称呼管片民警为‘段长’。”宋识径：《公安派出所组织条例废止后的话题：亟须立新法》，载《检察日报》2009年9月25日。

[21] ［美］罗伯特·K.默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰、齐心等译，凤凰出版传媒集团、译林出版社2008年版，第130页。

[22] ［美］罗伯特·K.默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰、齐心等译，凤凰出版传媒集团、译林出版社2008年版，第129页。

[23] ［美］罗伯特·K.默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰、齐心等译，凤凰出版传媒集团、译林出版社2008年版，第130页。

[24] ［美］罗伯特·K.默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰、齐心等译，凤凰出版传媒集团、译林出版社2008年版，第130页。

[25] 吉登斯认为，“功能主义”和“结构主义”或许是社会理论中最为显赫的知识传统。功能主义和结构主义在某种程度上有共同的起源，也有重要的共同特征。两大系谱都可以追溯到涂尔干身上，前者通过拉德克利夫-布朗和马林诺夫斯基的著作得到反映，后者则通过索绪尔和莫斯的著作得到反映。他们也都强调社会或者语言“系统”的重要性，而不是强调构成这些系统的要素。但自他们之后，强调的重点发生了分化。功能主义通常把有机体作为“系统”的指模式，功能主义者总是诉诸生物学的概念库来服务于自己的目的。在绪尔以及随后布拉格学派的著作中，结构主义以一种语言学的途径作为开端。但是，作为一种社会理论形式，结构主义最好被界定为：将结构语言学影响下的语言学模式应用于对社会和文化现象的解释。［英］安东尼·吉登斯：《社会理论的核心问题》，郭忠华、徐法寅译，上海译文出版社2015年版，第9页。

[26] 有代表性的社会学理论包括功能论、冲突论、交换理论和符号互动理论四种。前两者的研究角度往往从社会结构入手，鲜有分析行动者的个人角色，后两者刚好相反，重点在个人行动者的互动中，强调个体行动对于社会发展的影响，因此前两者往往被认为是宏观社会学理论，后两者被认为是微观社会学理论。蔡文辉、李绍嵘：《社会学概要》，世界图书出版公司2007年版，第2—5页。

[27] 蔡文辉、李绍嵘：《社会学概要》，世界图书出版公司2007年版，第3—4页。

[28] ［英］安东尼·吉登斯：《社会理论的核心问题》，郭忠华、徐法寅译，上海译文出版社2015年版，第7页。

[29] ［美］罗伯特·K.默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰、齐心等译，凤凰出版传媒集团、译林出版社2008年版，第142—143页。

[30] 《公安机关组织管理条例》虽然已经于2009年废止，但是作为第一部规定派出所的法律，从1954年颁布以来，对于认识历次派出所的改革和变迁，以及理解当下我国派出所功能尤为重要。

[31] 黄明主编：《公安派出所长手册》，群众出版社2005年版，第239—474页。

[32] 本书编写组：《建国以来公安工作大事要览（1949年10月至2000年）》，群众出版社2003年版，第3—4页。

[33] 彭真：《论新中国的政法工作》，中共文献出版社1992年版，第199页。

[34] 本书编写组：《建国以来公安工作大事要览（1949年10月至2000年）》，群众出版社2003年版，第1120页。

[35] 本书编写组：《建国以来公安工作大事要览（1949年10月至2000年）》，群众出版社2003年版，第1121页。

[36] James Q.Wilson，Varieties of Police Behavior.Cambridge，MA：Harvard University Press，1968，pp.9-30.

[37] 王大伟：《英美警察科学》，中国人民公安大学出版社1995年版，第99页。

[38] 刘健：《公安派出所所长工作大全》，中国检察出版社1999年版，第345页。

[39] 刘健：《公安派出所所长工作大全》，中国检察出版社1999年版，第346页。

[40] Dunham Roger G.and Geoffrey P.Alpert，Critical Issues in Policing，Waveland Press Inc.2005，pp.26-27.

[41] 王大伟：《第五次警务革命：十论世界警务大趋势》，中国人民公安大学出版社2012年版，第1—10页。

[42] 俞定海、郑晓、苏同兴主编：《派出所所长业务全书》，红旗出版社1997年版，第93页。

[43] 贺雪峰：《新乡土中国》，北京大学出版社2013年版。

[44] 任建新：《政法工作的基本任务、奋斗目标和指导方针》，载任建新：《政法工作五十年——任建新文选》，人民法院出版社2005年版，第482页。

[45] 任建新：《做好新时期的公安工作（1996年2月9日）》，载任建新：《政法工作五十年——任建新文选》，人民法院出版社2005年版，第485页。

[46] 任建新：《做好新时期的公安工作（1996年2月9日）》，载任建新：《政法工作五十年——任建新文选》，人民法院出版社2005年版，第486页。

[47] 盘冠员、吕燕京主编：《最新公安派出所民警工作手册》，法律出版社1999年版，第17页。

[48] ［美］P.诺内特、P.塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第16页。

[49] 调研材料：浙江K派出所2014年1月《工作月报》。

[50] ［美］P.诺内特、P.塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第35页。

[51] ［美］史蒂文·瓦戈：《法律与社会》，梁坤、邢朝国译，中国人民大学出版社2011年版，第13页。

[52] 陈家刚：《从社会管理走向社会治理》，载《学习时报》2012年10月22日。

[53] 调研材料：K派出所2014年5月民警ZXY工作日志。

[54] Z派出所【FT20150729-01】。

[55] 在与300多位派出所所长面对面的交流中，绝大多数所长对“目前存在的困难”的回答都是“警力不足”“警力严重不足”。江东洲主编：《与城镇派出所所长面对面》，广西教育出版社2011年版。