第十四条【地方政府规章设定行政处罚的权限】

地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

法条沿革

本条是地方政府规章设定行政处罚权限的规定，本次修订作了修改。《立法法》第82条第1款规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”该规定将地方政府规章的制定主体扩大至设区的市、自治州人民政府，同时使用了“地方政府规章”的概念。因此《行政处罚法（修订草案）》将原第13条第1款中“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章”修改为“地方政府规章”。在修订草案初审后征求各方面意见过程中，有些地方建议适当扩大地方政府规章的行政处罚设定权限，考虑到地方政府规章在实践中发挥了积极作用，因此《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》增加了“通报批评”的行政处罚。之后，该规定基本定型，未作新的修改。

规范目的或功能

在1996年制定行政处罚法时，确定了不同位阶的法律规范有不同行政处罚设定权限的制度。地方政府规章在我国法律体系中处于较低的位阶。《立法法》第82条第2款规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”因此，本条首先明确地方政府规章在法律、行政法规、地方性法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，同时在尚未制定法律、行政法规、地方性法规的情况下，赋予了部分较轻的行政处罚设定权限。需要指出的是，本次修法没有将补充设定行政处罚的权限赋予地方政府规章。

规范内容

地方政府规章设定行政处罚的权限可以从两个层面来理解。

一、地方政府规章可以对法律、行政法规、地方性法规规定的行政处罚作具体规定，但必须在法律、行政法规、地方性法规规定的违法行为、处罚种类和幅度范围内作出规定

法律、行政法规、地方性法规对违法行为作出行政处罚规定的，也就意味着法律、行政法规、地方性法规对什么是违法行为，什么是合法行为，对哪些违法行为给予行政处罚，给予何种行政处罚，给予多重的行政处罚等，均作出了规定。法律、行政法规、地方性法规在我国法律体系中效力等级高于地方政府规章。为了执行法律、行政法规、地方性法规，地方政府规章可以对法律、行政法规、地方性法规规定的行政处罚作出具体规定，但为了维护国家法制统一，地方政府规章不得超越法律、行政法规、地方性法规，只能在法律、行政法规、地方性法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。也就是说，法律、行政法规、地方性法规未认定的违法行为，作为下位法的地方政府规章原则上不得认定为违法行为；法律、行政法规、地方性法规对某一违法行为规定了若干类行政处罚，作为下位法的地方政府规章不得增加新的较重的行政处罚种类；法律、行政法规、地方性法规对某一违法行为规定了某一行政处罚种类，并规定了行政处罚的幅度，如一定幅度的罚款，作为下位法的地方政府规章不得超出最高限额。例如，法律、行政法规、地方性法规规定了三种给予行政处罚的违法行为，作为下位法的地方政府规章不能在这三种违法行为之外增加给予行政处罚的新的违法行为。法律、行政法规、地方性法规对某一违法行为规定了警告、处以五千元至二万元的罚款、没收违法所得，作为下位法的地方政府规章不能增加规定责令停产停业行政处罚，也不能超过上限二万元规定三万元的罚款。在本次修法过程中，补充设定行政处罚的权限赋予了行政法规、地方性法规，但没有赋予国务院部门规章和地方政府规章。也就是说，在法律、行政法规、地方性法规对违法行为未作出行政处罚规定的情况下，地方政府规章不得补充设定行政处罚。

二、尚未制定法律、行政法规的情况下，地方政府规章可以设定警告、通报批评和一定数额罚款的行政处罚

在1996年制定行政处罚法时，地方政府规章是否有设定行政处罚的权限是一个具有争议的问题。权力原则上可以上授、他授，但不可自授。地方政府规章制定程序较为简单。因此，有不少意见认为不宜赋予地方政府规章设定行政处罚的权限。但考虑到在实践中地方政府规章发挥着一定作用，允许其有限的行政处罚设定权限是必要的。

2015年修改的立法法出台后，对于地方政府规章设定行政处罚主要有两个问题引起讨论。一是立法法将地方政府规章的制定主体扩大至设区的市人民政府，而原行政处罚法将行政处罚设定权限授予了较大的市人民政府，对于较大的市以外的设区的市人民政府能否设定行政处罚成为问题。当时的共识是，这个问题属于法律衔接问题，地方政府规章制定主体发生变化之后，相应的行政处罚设定权主体也应当相应扩大。二是《立法法》第82条第6款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”有的认为，原行政处罚法有关地方政府规章可以设定警告、一定数额罚款的规定，设定警告、一定数额罚款减损了当事人的权利，与立法法上述规定不一致。这个问题当时考虑是特别法与一般法的关系，留待行政处罚法修改时进一步解决。

在本次修法过程中，对于地方政府规章的行政处罚设定权限有两种不同意见。有的认为，应当保留，少数认为应当进一步扩大，主要理由是实践中地方政府规章在行政管理中的作用不可替代，相对而言，地方政府规章能够更快回应当地行政管理需求，解决当地实际问题。同时，地方政府规章的制定程序已经较为完备，备案审查更加规范。有的认为，我国法律体系已经建立，各行各业中法律、行政法规、地方性法规基本具备，地方政府规章应当聚焦“具体执行”的主业，不宜保留创制性立法权，包括行政处罚设定权限。考虑到实践中法律、行政法规、地方性法规已经较为完备，但在行政管理方面仍有空白之处，特别是对一些地方经济社会发展过程中的新兴事物，仍需要通过地方政府规章来及时予以规范。因此，本次修法对地方政府规章的行政处罚设定权限仍持谨慎态度。一方面是严控，在已经制定法律、行政法规、地方性法规的领域，地方政府规章主要是具体执行，必须在法律、行政法规、地方性法规规定的违法行为、处罚种类和幅度范围内作出规定，不得超越、创制。另一方面是适度授权，在尚未制定法律、行政法规、地方性法规的领域，地方政府规章有一定设定权限，设定权限限制在警告、通报批评、一定数额的罚款这三类较轻的行政处罚种类。对于本条规定与《立法法》第82条第6款规定之间关系的处理，可以将本条规定作为地方政府规章设定行政处罚的法律依据，同时按照旧的一般法与新的特别法适用规则，优先适用本条规定。