第二章 行政处罚的种类和设定

第九条【行政处罚的种类】

行政处罚的种类：

（一）警告、通报批评；

（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

法条沿革

本条是行政处罚种类的规定，本次修订将行政处罚种类由八类扩展到十三类，增加了通报批评、降低资质等级、责令关闭、限制开展生产经营活动、限制从业五类。

修订前的《行政处罚法》第8条规定了八类行政处罚种类，包括：“（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”1996年制定《行政处罚法》的主要目的是解决行政处罚乱的突出问题，因此从规范角度，试图将我国行政处罚种类限定于这八类[1]。经过二十多年的发展，随着市场主体多元化、市场行为多样化，行政执法领域的情况日趋复杂，原八类行政处罚种类难以适应执法实践需求，现行法律、法规、规章中行政处罚种类增加到二十三类，具体表述有一百五十多种，主要增长在名誉罚、资格罚和行为罚方面[2]，因此本次修改将实践中行之有效、适用较为普遍的行政处罚种类予以明确列举，增加了行政处罚种类。

《行政处罚法（修订草案）》第9条规定：“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、不得申请行政许可；（四）责令停产停业、限制开展生产经营活动、限制从业、责令停止行为、责令作出行为；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”在初审后，有些意见认为不得申请行政许可作为行政处罚种类不够清晰，难以精确表达在行政许可撤销或者吊销后的一段时间内不得申请同类行政许可，禁止从事相关生产经营和执业活动的行政处罚种类，可不在《行政处罚法》中列举，由单行法律法规中规定。同时，有些意见认为责令停止行为、责令作出行为作为行政处罚种类也不够清晰，与责令停止违法行为、责令恢复原状等非行政处罚行为容易混淆。另外，有些意见认为责令关闭是一项较为严厉的行政处罚种类，在生态环保领域运用较为普遍，应当纳入《行政处罚法》种类中予以规范。据此，《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》第9条删去了“不得申请行政许可、责令停止行为、责令作出行为”，增加了“责令关闭”，规定：“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令关闭、责令停产停业、限制开展生产经营活动、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”删去三类行政处罚种类颇让人感到遗憾，但不影响其行政处罚性质。此后，行政处罚种类的规定基本定型，《行政处罚法（修订草案三次审议稿）》对行政处罚种类规定未作修改。在修订草案三审阶段，行政处罚种类也未作实质调整，唯一变化之处在于将行为罚按照严厉程度不同进行了顺序调整，规定“责令停产停业、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业”。

规范目的或功能

我国实行行政主导的行政处罚体制，行政处罚行为成为行政机关实施行政管理的重要手段，行政处罚也成为行政执法中最为活跃、常用的执法措施。因此，《行政处罚法》有关行政处罚种类的规定具有指引、规范功能：一是明确列举行政处罚种类，可以为林林总总的行政执法措施定性提供指引，在我国行政行为法律规范尚有不少空白、薄弱之处的背景下，减少实践中某项行政行为是否属于行政处罚行为的争议，这种指引功能尤显重要。二是明确列举的行政处罚种类，应当受到《行政处罚法》有关设定、实施和法律责任规定的规范。三是抑制行政处罚种类过多的功能，除了《行政处罚法》明确列举的行政处罚种类和其他法律、行政法规创设的行政处罚种类外，地方性法规、规章及其他规范性文件不得创设新的行政处罚种类，约束地方性法规、规章及其他规范性文件创设行政处罚种类的冲动。值得一提的是，行政处罚种类规定是“双刃剑”，既有指引、规范功能，也有扩充行政处罚手段、加大处罚强度的间接功能，因此《行政处罚法》规定的行政处罚种类是“复制”其他法律法规中的行政处罚种类规定，本身不是创设；列举的数量既不是越少越好，也不是越多越好。

规范内容

本条根据行政处罚类型“五分法”的理论逻辑进行编排，第一项为名誉罚，第二项为财产罚，第三项为资格罚，第四项为行为罚，第五项为人身罚，第六项为兜底条款。

一、警告、通报批评

名誉罚，又称声誉罚、精神罚，是指行政机关向违法者发出警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法的行政处罚，包括警告、通报批评等。

警告是指行政机关对有违法行为的公民、法人或者其他组织提出告诫，使其认识自己违法所在和如何改正的一种处罚种类[3]。警告是行政处罚中最轻的一种，一般适用于较为轻微、对社会危害程度不大的违法行为，可以当场作出。目前有95部法律、267件行政法规和大量地方性法规、部门规章、地方政府规章规定了警告的行政处罚。

通报批评是指行政机关对违法行为人通过书面批评加以谴责和告诫，指出其违法行为，避免其再犯[4]。目前，《慈善法》等7部法律、《船舶和海上设施检验条例》等19件行政法规、《建设项目环境影响评价行为准则与廉政规定》等8件部门规章、《浙江省广播电视管理条例》等14件地方性法规规定了通报批评的行政处罚。同时，证券管理领域运用较多的公开谴责等也属于通报批评。值得一提的是，通报批评的适用范围较广，不仅适用于对行政违法行为的惩处，也适用于行政机关内部监督和党内监督。对行政违法行为予以通报批评，属于行政处罚。上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的违法违规行为予以通报批评，以及党组织对党员干部违规违纪行为予以通报批评，则属于党政问责的追责措施，不属于行政处罚。

二、罚款、没收违法所得、没收非法财物

财产罚是指行政机关剥夺违法者因违法行为所获经济利益及其部分财产，通过经济制裁手段实现惩戒目的的行政处罚，包括罚款、没收违法所得、没收非法财物等。

罚款是指行政机关对实施行政违法行为的当事人进行的一种经济性制裁，通过使当事人财产受到损失的方法起到惩戒的目的[5]。罚款是最为常用、最普遍的行政处罚种类，目前有176部法律、552件行政法规和大量地方性法规、部门规章、地方政府规章规定了罚款的行政处罚。

没收违法所得是指行政机关依法将当事人因从事违法行为而获得金钱收入强制无偿收归国有的一种行政处罚。目前有129部法律、195件行政法规和大量地方性法规、部门规章、地方政府规章规定了没收违法所得、没收非法所得、没收违法收入的行政处罚。在修法过程中，有的学者认为没收违法所得剥夺的不是当事人的合法财产，不符合“新的不利负担”行政处罚定义，其功能属于恢复原状并不是制裁，我国刑事法律制度中没收违法所得也并不是财产刑，因此不属于行政处罚[6]。这次修法维持没收违法所得为行政处罚，主要考虑是：首先，社会科学不同于自然科学，找寻唯一性规律常是一种奢望，退而求其次“两害相权取其轻、两利相权取其重”才是现实。因此，自然科学领域中可以用一个反例来推翻相关定论，社会科学领域中应慎用以个例否定普遍标准的方法。“新的不利负担”标准可以解释绝大多数行政处罚行为，没收违法所得不完全符合这一标准，但涉及较大的财产利益，因此是法律据于更好保护而作的例外规定，可以看作一种法律拟制，也就是说换了一种方式实现相互衔接、相互融贯。其次，目前，除《行政处罚法》外，还有很多单行法律也将没收违法所得作为行政处罚，没收违法所得作为行政处罚的观念已经形成，并在行政执法实践中普遍实施。如作调整，大量法律、法规、规章需要予以修改，行政执法中观念认识需要改变，显性和隐性社会成本较高。仅仅为了理论逻辑圆满，是否值得付出如此之高的社会成本，需要作出权衡选择。再次，本次修法对没收违法所得作了界定，原则上是指实施违法行为所取得的款项，不扣除成本，因此违法所得中包括了当事人的合法财产，部分符合了“新的不利负担”的标准。最后，明确“新的不利负担”与恢复原状之间的界限。理解和把握“恢复原状”中的“原状”，既不能过窄，纵容违法行为，也不能过宽，增加当事人过多负担。具体可以有几条标准：（1）法定性，优先由法律来判断什么是原状；（2）直接性，原则上应当与违法行为直接关联，不应扩大至违法行为造成的潜在影响；（3）确定性，需要充分考虑行政执法的效率需求，原状是明确、容易认定的。超出恢复原状的范围，就属于“新的不利负担”。

没收非法财物是指行政机关依法将当事人从事违法行为过程中的违禁物品、违法财物和违法工具强制无偿收归国有的一种行政处罚。这里争议较大的是违法工具是否一律予以没收的问题，应当依据法律法规的规定，结合违法行为的轻重情节，予以妥善处理。

三、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件

资格罚是指限制或者剥夺当事人行政许可资格，以及行政机关认定、同意的其他非行政许可类资格的行政处罚，包括暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件等。

暂扣许可证件是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人实行暂时扣留许可证件，以暂时剥夺当事人从事某项生产经营活动、执业的权利的行政处罚。这次修法将“暂扣许可证、暂扣执照”修改为“暂扣许可证件”，主要考虑与《行政许可法》相衔接，适应正在推行的证照改革。《行政许可法》第39条规定，行政许可证件包括：许可证、执照或者其他许可证书；资格证、资质证或者其他合格证书；行政机关的批准文件或者证明文件；法律、法规规定的其他行政许可证件。许可证件涵括性更大，包括许可证、执照，但不限于许可证、执照。按照证照改革的要求，开始探索将营业执照由行政许可改为行政确认，暂扣营业执照不再属于资格罚。

降低资质等级是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人所取得的行政许可由较高等级降为较低等级，限制当事人生产经营活动的范围的行政处罚。目前，《城乡规划法》等4部法律、《地质灾害防治条例》等7件行政法规、《公路建设监督管理办法》等101件部门规章、《青海省物业管理企业资质管理规定》等320件地方性法规和地方政府规章规定了降低资质等级的行政处罚。此次修法增加列举降低资质等级行政处罚，细化了资格罚行政处罚种类。

吊销许可证件是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人取消其所取得的行政许可证件，剥夺当事人从事某项生产经营活动、执业的权利的行政处罚。目前多部法律法规规定了吊销许可证、吊销营业执照、吊销登记证书、取消资格的行政处罚。

四、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业

行为罚又称义务罚，是指要求当事人不得作出某种行为或者要求当事人作出某种行为的行政处罚，包括限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业等。

限制开展生产经营活动是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人限制其从事新的生产经营活动的行政处罚，包括责令停止接受新业务，在吊销许可证件、注销登记、解除协议或者撤销特许经营权后在一定期限内禁止开展相关生产经营活动。这项行政处罚种类是新增的内容，是对当事人尚未从事生产经营活动的限制，体现了行政管理精细化趋势。

责令停产停业是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人，限制其在一定期限内停止全部或者部分生产经营活动的行政处罚。实践中，责令停产停业包括责令停业整顿、责令停止生产、责令停止经营、责令停止活动、责令限制生产、责令暂停相关业务、禁止参加政府采购、禁止参与招标活动等。《疫苗管理法》等78部法律、《快递暂行条例》等115件行政法规、《道路危险货物运输管理规定》等555件部门规章和大量地方性法规和政府规章规定了责令停产停业的行政处罚。

责令关闭是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人停止全部生产经营活动的行政处罚。《水污染防治法》等25部法律、《人力资源市场暂行条例》等16件行政法规规定了责令关闭企业、场所、职业中介机构、公共图书馆、建设项目、网站等行政处罚。责令关闭是一类较为严厉的行政处罚种类，在实践中应当针对严重违法行为依法慎重作出。

限制从业是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人限制其从事一定职业的行政处罚。限制从业针对的是公民而非企事业单位，同时限制的是非行政许可的从业活动。实践中《药品管理法》等30部法律、《认证认可条例》等29件行政法规、《江苏省征兵工作条例》等75件地方性法规和政府规章规定了公民不得担任单位法定代表人、负责人、董事、监事、高级管理人员，禁止在一定期限内从事相关工作的行政处罚。

五、行政拘留

人身罚也称自由罚，是指行政机关在一定期限内限制当事人人身自由的行政处罚，主要是指行政拘留。我国一直以来对限制人身自由的行政处罚均较为慎重，修订后的《行政处罚法》第18条第3款规定，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。目前，限制人身自由的行政处罚只能由法律规定，行政法规、地方性法规和规章均无权设定，适用领域主要是治安管理以及环境保护、药品管理等领域，有权实施行政拘留的只有公安机关、国家安全机关和海警机构。

六、法律、行政法规规定的其他行政处罚

上述十三类行政处罚种类是行政处罚的基本种类，也是运用较为普遍的种类。考虑到行政管理的复杂性，不排除行政机关需要根据实际情况增加新的行政处罚种类，因此本条规定了兜底条款，法律、行政法规可以增加新的行政处罚种类。在修法过程中，有不少意见建议地方性法规也可以增加新的行政处罚种类。为规范行政处罚行为，防止行政处罚种类过多，维护国家法制统一，本项未作修改。

实务应用

一些容易产生争议的行政措施性质归属。

一是关于收缴非法财物和追缴违法所得。《治安管理处罚法》《海关法》等规定了收缴违禁品、违法工具和追缴违法所得，但未明确收缴和追缴为行政处罚。实践中，对其法律性质争议较大。多数意见认为收缴、追缴与没收的适用情形、处理对象、法律效果并无差别，属于行政处罚。如《动物防疫法》第103条规定，转让、伪造或者变造检疫证明、检疫标志或者畜禽标识的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门没收违法所得和检疫证明、检疫标志、畜禽标识。但是，有的法律规定的收缴，并非对违法行为的惩戒，而是一项事实行为，不属于行政处罚。如《境外非政府组织境内活动管理法》第49条中规定，对被撤销登记、吊销登记证书的，由登记管理机关收缴其登记证书、印章并公告作废。

二是关于暂停许可类执业活动。暂停许可类执业活动，是指对已经取得行政许可资格的执业人员，在一定期限内暂停其执业活动，适用对象包括：律师、基层法律服务工作者、公证员、司法鉴定人员、注册会计师、执业医师、护士、专利代理师、注册建筑师、注册工程师、注册消防工程师等。资格罚脱胎于行为罚，限制或者剥夺资格，也就是限制或者禁止生产经营行为和执业行为，因此两者有交叉。同样是限制或者禁止生产经营行为和执业行为，有些法律法规规定的处罚限制或者剥夺违法者的资格，有些法律法规限制或者禁止违法者的相关行为。为保持统一性，将涉及资格的行政处罚归入资格罚，同时将暂停许可类执业活动纳入资格罚更为适宜。

三是关于不得申请行政许可。不得申请行政许可，是指在行政许可撤销或者吊销后的一段时间内不得申请同类行政许可，禁止从事相关生产经营和执业活动。有的规章中明确要求行政机关决定违法者一定期限内不得申请行政许可，应当作出行政处罚决定书。一定期限内不得申请行政许可性质属于行政处罚，可归入资格罚类型。

四是关于责令停止行为。在法律、法规和规章中，作为行政处罚的责令停止行为与属于责令改正的责令停止违法行为，由于用语近似、内容相近，容易被混淆，但在法理上是可以区分的。责令停止违法行为是责令违法者停止本不应作出的违法行为，没有增加违法者的义务和负担，因此不属于行政处罚。《行政处罚法》第28条第1款规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”而责令停止行为是责令违法者停止其相关合法行为，增加了违法者的义务和负担，因此属于行政处罚。以责令停止建设为例，《安全生产法》规定未经许可从事核设施建造活动的，责令停止建设。这里的建设行为未经许可本身是违法的，因此责令停止建设属于责令改正。《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》规定在围填海工程中使用的填充材料不符合有关环境保护标准拒不改正的，责令停止建设。这里的建设行为本身是合法的，但由于建设过程中出现了违法行为而被责令停止建设，因此责令停止建设属于责令停止行为的行政处罚。

五是关于责令作出行为。责令作出行为容易与责令改正中的责令恢复原状混淆。两者的区分标准也是是否额外增加了当事人的不利负担。以责令补种为例，《公路安全保护条例》规定责令补种擅自更新采伐的林木，这里的责令补种是责令恢复原状，没有增加违法者的义务和负担，因此属于责令改正。《森林法》规定滥伐林木，责令补种五倍滥伐林木株数。这里的责令补种超出了恢复原状的范围，增加了违法者的义务和负担，因此属于行政处罚。

六是关于行政处罚与行政强制措施。在不少法律、法规和规章中，有些行政处罚与行政强制措施的名称是相同或接近的，需要作出区分。如暂扣证照，《道路交通安全法》第110条中规定执行，职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证。暂扣机动车驾驶证是行政处罚，先予扣留机动车驾驶证是行政强制措施。又如限制或者暂停部分业务，停止批准新增业务或者分支机构等。《证券法》《银行业监督管理法》在审慎监管措施中规定了上述措施，其性质属于行政强制措施，但不能因此就认为只要是这些名称的行政行为，就一律是行政强制措施，或者创设为一类非行政处罚监管措施。上述行政行为作为对违法行为的惩处手段，符合行政处罚定性的，就应当是行政处罚行为。