第七条【权利救济】

公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

法条沿革

本条是关于公民、法人或其他组织的权利救济的原则规定，为《行政处罚法》1996年颁布时就存在的条文，原条文为第6条。在1996年《行政处罚法》颁布前，我国行政处罚领域存在缺乏统一明确的程序规定，缺少必要的监督制约机制等问题，尽管当时的《治安管理处罚条例》等法律法规已经开始注重程序性规定，但其大多仍是从保障行政处罚权的角度进行规定，总体上仍存在“重实体，轻程序”的倾向。而《行政处罚法》的根本目的在于从法律制度上规范政府的行政处罚行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。因此，《行政处罚法》在起草过程中规定了包括听证在内的申辩制度，这样一是可以使行政机关在作出行政处罚时，注意以事实为根据、以法律为准绳，防止和减少错误。二是事先告诉当事人，由当事人申辩包括要求听证，有利于当事人维护自己的合法权利。三是符合重在教育的原则，使当事人知道自己的哪些行为违反了法律，有利于提高法制观念。[39]同时，当时生效的《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政复议条例》等法律法规已经对行政处罚相对人申请救济的权利进行了规定，《行政处罚法》对此再次予以明确，也有助于与上述法律法规之间形成衔接。在之前历次及本次修法过程中，本条均得到了保留，未作修改。

规范目的或功能

本条规定了公民、法人或其他组织的权利，包括陈述和申辩权、申请行政复议或提起行政诉讼权，以及要求行政赔偿权。在1996年《行政诉讼法》颁布之时，我国已经颁布《行政诉讼法》《国家赔偿法》以及《行政复议条例》，这些法律法规的颁布实施在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。本条在此基础上进一步明确了当事人申请事后救济的权利，并强调当事人在行政处罚实施过程中所享有的程序权利，对于完善对行政处罚的事中事后监督机制具有重要意义。特别是其将当事人的陈述、申辩权利作为一项法定权利进行确定，并以此为基础确立了包括听证在内一系列具体的程序制度，被认为是我国行政程序法制建设史上的一座里程碑，为确保行政机关依法行政、公正行使处罚权奠定了坚实的基础。

规范内容

本条规定了公民、法人或其他组织陈述、申辩的权利和申请事后救济的权利，具体内涵如下：

一、公民、法人或其他组织享有陈述、申辩的权利

《行政处罚法》之所以要赋予公民、法人或其他组织陈述、申辩的权利，一是出于公正、公开原则的要求。《行政处罚法》第5条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。行政公正原则要求行政机关公平、合理地对待行政相对人和处理行政管理事项，具体包括实体公正，即行政行为在内容上须不徇私情、不存偏见、不武断专横，以及程序公正，即行政机关在作出行政行为时，必须遵循形式上符合正义要求的程序，包括不做自己案件的法官，不单方接触，以及作出不利决定前应听取相对人的意见。陈述、申辩的权利正是前述公正原则的反映，其要求行政机关在作出行政处罚决定前应事先通知相对人，并听取相对人对有关事实、理由的陈述、解释或申辩，同时行政机关也应对这些陈述和申辩进行适当的考量，不能先入为主。行政公开原则要求行政机关公开行政行为的内容、过程和相关信息，充分保障相对人的知情权。陈述、申辩的权利意味着行政机关在作出行政处罚前必须告知相对人相关的信息，听取其意见，并说明作出处罚的依据和理由，从而契合行政公开原则的要求。

二是尊重和保障人权的要求。我国《宪法》第33条规定，国家尊重和保障人权。在行政管理特别是行政处罚领域，行政机关与相对人之间并不处于完全对等的地位，行政机关作为公权力机关，有权依法对相对人实施一定的制裁，相对人有服从的义务。但这并不意味着行政机关在行政处罚的实施中有着“高人一等”的地位。相对人对于行政机关的事实认定和法律适用是否正确，可以提出自己不同的意见，亦可提出自己的主张和要求，并提供相关的证据。一些行政机关将当事人的申辩看作“态度不好”，予以加重处罚，这种观念亦应得到纠正，《行政处罚法》第45条第2款规定：“行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚”，强调了陈述和申辩是当事人的正当权利，行政机关不得剥夺、限制或变相地剥夺、限制。

三是提高行政机关公信力的要求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。行政处罚作为行政机关在行政管理中的一项重要活动，同时也是对相对人权利义务产生直接影响的活动，其实施是否合法公正直接关系广大人民群众对于政府的看法。在行政处罚中设置更为全面的程序保障，使行政机关能够直接听取当事人的意见，甚至广泛听取各方面的意见，有利于行政机关全面、客观、公正地查明案件事实，从而作出合法、公正的处罚决定，亦有利于形成公民参与行政决定、监督行政执法的良好机制，强化行政机关及其执法人员的自我约束与监督，最大限度避免权力滥用，确立广大民众对行政机关的信赖。同时，陈述、申辩权的确立亦有助于减少行政争议，提高行政效率。尽管这些程序本身会花费一定的时间，但在此过程中，行政机关可及时发现原先决定中可能存在的错误，及时予以纠正，同时，相对人进行申辩和行政机关说明依据与理由的过程也有助于使相对人更好地理解和服从最终的处罚决定，从而减少因此产生的纠纷，从总体上确保行政权行使的效率。

在相对人陈述、申辩权的具体内容上，《行政处罚法》第五章“行政处罚的决定”一章有着比较全面的规定。根据该章的规定，陈述、申辩权包含以下内容：一是告知制度，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。二是听取意见制度，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。三是听证制度，对于对相对人权利义务影响较重的行政处罚，行政机关应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，并根据听证笔录作出决定。四是对陈述、申辩权的保障制度，包括行政机关应采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利，不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚，以及除非当事人明确放弃陈述或者申辩权利，否则行政机关未向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定。

二、公民、法人或其他组织享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利

行政复议与行政诉讼是监督行政机关和对行政相对人施以救济的重要方式。行政复议指的是国家行政机关在行使其行政管理职权时，与作为被管理对象的行政相对方发生争议，根据行政相对方的申请，由上一级国家行政机关或者法律、法规规定的其他机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并作出决定的一种行政活动。行政复议是一种上级国家行政机关对下级国家行政机关实施的一种制度化的监督。现行《行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的……”该规定明确各类行政处罚属于行政复议的范围。行政诉讼则是指公民、法人或其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，依据《行政诉讼法》的规定向人民法院提起诉讼，人民法院依法对行政行为是否合法等进行审查的活动。《行政诉讼法》第12条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的……”亦明确将行政处罚纳入受案范围。需要指出的是，可以提起行政复议或行政诉讼的公民、法人或其他组织并不仅限于被处罚人，与行政处罚结果有利害关系的主体，例如行政违法行为的受害者，认为行政机关未依法对违法者施以行政处罚，或者认为行政机关所作出的处罚决定过轻的，同样可以依法提起行政复议或行政诉讼。

三、公民、法人或其他组织享有申请行政赔偿的权利

行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任，其与司法赔偿均属于国家赔偿的一部分。我国《宪法》第41条第3款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这一方面有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益，使其已经遭受侵害的权利得以恢复和补救，并减少和防止侵权现象的发生；另一方面也可以有效地监督和促进国家机关依法行使职权，提升国家机关及其工作人员的责任心和使命感。《国家赔偿法》第3条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的……”第4条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的……”根据《国家赔偿法》的相关理论与规定，本条规定可从以下三个方面来理解：首先，公民、法人或者其他组织提出赔偿请求的前提是行政机关违法实施行政处罚，包括违反行政处罚的法定主体、案件事实不清、主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序等；其次，行政机关违法实施行政处罚，对公民、法人或其他组织造成损害，其违法行为与损害之间需存在因果关系；最后，对于损害的赔偿范围，应以直接损失为原则，对于人身权损害的赔偿方式包括支付赔偿金、精神损害抚慰金，以及消除影响，恢复名誉，赔礼道歉等，对于财产权损害的赔偿方式包括返还财产、恢复原状、支付赔偿金及经常性费用开支等。

实务应用

李某某不服宁德市公安局某分局治安行政处罚决定案[40]

李某某与第三人张某某住所相邻，张某某利用业余时间在家辅导学生练钢琴，2006年3月至6月间李某某女儿高考复习准备阶段，李某某为了不影响女儿复习，要有一个安静的学习环境，于2006年3月12日通过发短信的方式向张某某提出要求，但李某某没有讲清自己的身份与住所，双方各执己见，互不相让，出现了过激的言辞。2006年8月底，张某某向宁德市公安局某分局蕉北派出所报案，蕉北派出所立案后于9月8日传唤李某某及其女儿并制作询问笔录，当日下午经协调，李某某等与张某某达成一致意见，并制作“关于赔礼道歉及精神损失调解书”。9月11日11时10分，蕉北派出所工作人员向李某某制作告知笔录，问是否提出陈述和申辩。李某某回答，要求陈述和申辩。当日12时22分，宁德市公安局某分局向李某某送达公安行政处罚决定书，认定其于2006年3月至5月间多次用手机向张某某发送信息，干扰其正常生活，依据《治安管理处罚法》第42条第5项之规定，决定给予行政拘留3天的处罚。李某某申请行政复议，宁德市公安局作出维持的行政复议决定，李某某不服提起行政诉讼。

一审法院认为，宁德市公安局某分局认定李某某的行为构成发送信息干扰他人正常生活的行为没有事实根据，且处罚决定程序违法。在程序违法方面的主要理由有：（1）本案宁德市公安局某分局虽然按照《行政处罚法》第31条规定，履行告知程序，但在李某某要求陈述和申辩时，宁德市公安局某分局没有按照《行政处罚法》第32条规定保障李某某行使权利。李某某于2006年9月11日11时10分在告知笔录上签名要求陈述和申辩，宁德市公安局某分局于2006年9月11日12时22分就送达了公安行政处罚决定书。李某某要求陈述、申辩后，宁德市公安局某分局如何让李某某行使权利以及原告作怎样的陈述、申辩，均没有证据体现。也没有对当事人提出的事实、理由和证据进行复核的材料。（2）《行政处罚法》第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立……”本案在李某某要求陈述和申辩的情况下，宁德市公安局某分局没有听取陈述和申辩就送达处罚决定书，可视为拒绝听取当事人的陈述和申辩，行政处罚决定不能成立。宁德市公安局某分局上诉后，二审法院维持原判。

本案显示了行政处罚当事人所享有的陈述、申辩权利，以及当权利被剥夺时可以享有的法律救济渠道。《行政处罚法》规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权”，并在第五章“行政处罚的决定”中进行了具体规定。当事人陈述、申辩的权利一方面是相对人享有的正当权利，另一方面也是行政处罚决定公正性的保障，如果不充分确保相对人的陈述、申辩权，不但使处罚机关容易偏听偏信，违反行政处罚的公正性，同时也可能导致事实认定不清的局面。对于行政机关拒绝听取当事人的陈述、申辩的情况，当事人有权申请行政复议或提起行政诉讼。此外，对于本案受处罚行为的“受害”一方，即张某某，假如其认为行政机关处罚决定不合法，或者存在应予处罚但没有处罚的情况，亦享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。