微言要义

非法或者不道德的委托没有法律效力。[28]

本条来源

原法第十九条。

立法演变

一审稿删除了“事业”，不再要求受委托组织必须是事业单位。二审稿进一步明确要求工作人员“并取得行政执法资格”。三审稿删除了第三项“对违法行为”。

条文释义

一、规范意旨

本条修改的出发点是职权法定原则，具体体现为“一松一紧”，“一松”是指扩大了受委托组织的范围，行政机关、企事业单位都可以接受委托，不再要求受委托组织必须是事业单位；“一紧”是指明确要求受委托组织工作人员“并取得行政执法资格”。

二、受委托组织的条件

“以我的名义行事者，是在帮助我。”依据本法，行政机关、企业、事业单位等可以成为受委托处罚的主体，个人不能接受委托实施行政处罚。实践中，应避免一种倾向，即觉得事业单位就可靠，把事业单位变相作为行政机关使用。

一是机构条件。组织具有公共事务职能是接受委托的前提条件，本次修订改变了只有事业单位可以作为受委托组织的规定。行政机关、公用企事业单位都可以作为受委托组织。行政机关接受委托，最常见的是上下级行政机关之间的委托。至于其他组织，《优化营商环境条例》第二十八条明确，供水、供电、供气、供热等属于公用企事业单位。[29]

二是人员条件。本次修订第二项明确要求工作人员具有行政执法资格。实践中，报考行政执法人员一般需要在行政机关，本条修改要求国务院部门和各省、自治区、直辖市政府对于有可能受委托执法的组织，允许其参加行政执法人员资格考试，否则将无法依法委托。

三是技术条件。有些生态环境、农业等领域的违法行为，需要借助技术条件才能实施行政处罚。受委托事项不需要进行鉴定的，则可以不考虑第三项规定。其实，“有条件组织”的规定较为宽松，从文义来看，并不需要自己进行技术检查或者技术鉴定。

商业银行是否可以接受行政机关委托实施行政处罚？司法解释规定：根据《中国人民银行法》第十二条和《支付结算办法》第二百三十九条，商业银行受中国人民银行的委托行使行政处罚权，当事人不服商业银行行政处罚提起行政诉讼的，应当以委托商业银行行使行政处罚权的中国人民银行分支机构为被告。[30]

三、个人能否受委托处罚

个人能否受委托成为行政执法的主体，理论上还存在不同看法，本法不允许委托个人实施行政处罚。有学者认为，行政委托与行政授权不同，行政委托创设的是行为主体而不是行政主体，而行为主体可以是组织，也可以是个人。[31]如，修订前后的《国家赔偿法》第七条第四款规定：“受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。”在比较法上，德国、日本在规制行政、助成行政、公物行政、人事行政等多领域，广泛地运用着委托私人行政权限的制度。[32]

法条关联

《行政许可法》第二十四条；《国家赔偿法》第七条等。

案例评议

梁某辉诉凌源市农村经济局案[33]

◆裁判要旨

农合局系受农村局委托行使审计及处罚权，却以自己名义作出审计决定，违反了上述法律规定。原审判决关于审计决定事实和处罚结果的认定，并无不当。鉴于审计决定实体结果并无明显不当，案涉被委托机关未以委托机关名义作出处罚决定，属于对被处罚人权利不产生实际影响的程序违法情形，应确认违法，保留效力。

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[1] 《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于地方性法规对法律规定的执法主体可否作出调整问题的答复》（1996年9月20日）。

[2] 对应2021年修改后的《行政处罚法》第十七条。

[3] 《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于如何理解“有行政处罚权的行政机关”问题的答复》（1997年1月3日）。

[4] 问：某省法院在审理有关行政案件中，遇到地级市人大或政府出台有关规定，将区县级行政机关的行政权上收，有的区县级行政机关不执行地级人大或政府的决定，由此而引发行政争议。法院在审理过程中，对上级人大或政府是否有权将下级行政机关的职权上收，存在两种意见：第一种意见认为，区县级人民政府在本辖区内享有的行政管理职权，是由法律、法规明确授权的，在没有法律依据的情况下，地市人大或政府将所辖下级行政机关的职权上收，违背职权法定原则和属地管辖原则。第二种意见认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，上级人大或政府有权制定行政措施，发布决定和命令，管理本行政区域内的各项行政管理工作，因此地级市人大或政府在必要时可以行使辖区内区县行政机关的行政管理权，不违背职权法定原则。http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2007-02/25/content_363241.htm。

[5] 2006年，某局提出请示：近年来全国工商行政管理部门开展了车辆非法改装的专项整治工作。该项整治工作取得了一定成效，同时也存在如何理解和执行《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零三条第三款和第四款的问题。我局的意见，工商行政管理部门和国家机动车产品主管部门均可依据上述两款对有关违法行为人进行没收、罚款等处罚，其中吊销营业执照及查封的处罚由工商行政管理部门实施。请答复。http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2007-05/16/content_365412.htm。

[6] 《地方法规可否规定由烟草专卖管理部门行使烟草市场管理职责》，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2000-10/16/content_370670.htm。

[7] 《地方立法可否将上路拖拉机农用三轮车管理机关变更为其他部门》，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2000-10/16/content_370668.htm。

[8] 唐祯兴诉绥中县人民政府、辽宁省东戴河新区管理委员会行政强制措施并赔偿案，最高人民法院（2015）行监字第96号。

[9] 《最高人民法院关于公安派出所就其没有处罚权的治安案件在调查后认为违法事实不成立的能否直接以公安派出所的名义作出不予处罚决定问题的答复》（〔2012〕行他字第7号）。

[10] 中央编办三局：《扎实推进综合行政执法改革》，《中国机构改革与管理》2019年第2期。

[11] 最高人民法院（2013）行监字第134号。

[12] 宝活市是澳大利亚新南威尔士州大悉尼地区的一个市。本部分与青锋、宋继红合作。澳大利亚的城市治理模式与美国类似。

[13] 人民团体是指各工商联，各级青、工、妇等人民群众团体。

[14] 《国务院法制办公室关于河北省人民政府法制办公室〈关于中国保险监督管理委员会石家庄特派员办事处是否具备行政执法主体资格的请示〉的答复》（国法函〔2002〕245号）。

[15] 《最高人民法院关于公路路政管理机构行政主体资格及有关法律适用问题的答复》［（1994）行复字第4号，现已失效］。

[16] 《最高人民法院公报》 2003年第6期。

[17] 郑玉波：《法谚（一）》，法律出版社2007年版，第133页。

[18] 王汉斌：《社会主义民主法制文集》，中国民主法制出版社2012年版，第509页。

[19] 值得探讨的是，通过本法第十八条获得行政处罚权的行政机关能否委托原行政机关，通过本法第二十四条获得行政处罚权的行政机关能否委托县级有关部门。

[20] 胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第179页。

[21] 陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第97页。《行政许可法》第二十四条规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。

[22] 《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉和〈中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）〉审议结果的报告》。

[23] 《行政机关是否可以自行决定委托处罚》，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2000-10/16/content_370669.htm。

[24] 有观点认为，司法解释事实上承认了没有法律、法规或规章依据的行政委托关系也能成立。甘雯：《行政诉讼法司法解释之评论》，中国法制出版社2000年版，第80页。

[25] 《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于地方性法规对法律规定的执法主体可否作出调整问题的答复》（1996年9月20日）。

[26] 《最高人民法院关于诉商业银行行政处罚案件的适格被告问题的答复》（〔2003〕行他字第11号）。

[27] （2021）湘09行终12号。

[28] 孙笑侠：《西方法谚精选》，法律出版社2005年版，第166页。

[29] 根据《行政许可法》第二十四条，只有行政机关能接受委托，除此之外的其他组织、个人不能成为受委托的主体。

[30] 《最高人民法院关于诉商业银行行政处罚案件的适格被告问题的答复》（〔2003〕行他字第11号）。

[31] 胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第180页。

[32] ［日］米丸恒治：《私人行政——法的统制的比较研究》，洪英、王丹红、凌维慈译，田思源、王贵松校，中国人民大学出版社2010年版。

[33] （2020）辽13行终7号。