17 环境影响评价审批的司法审查方式及听证权利保护

——马某某等诉上海市浦东新区生态环境局环保许可案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

上海市第二中级人民法院（2019）沪02行终84号行政判决书

2.案由：环保许可纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：马某某等29人

被告（被上诉人）：上海市浦东新区生态环境局

第三人：上海浦东工程建设管理有限公司

【基本案情】

第三人系济阳路（卢浦大桥-闵行区界）快速化改建工程项目（以下简称涉案工程项目）建设单位。29名原告系该项目施工沿线小区居民。2017年12月6日，第三人向被告提交《建设项目环境影响评价审批申请表》及所附《环境影响报告表》等材料，被告于同日依法受理、公示。被告委托上海市环境科学研究院（以下简称上海环科院）开展技术评估，结论为《环境影响报告表》质量合格，基本符合环评导则要求，从环境保护角度工程建设可行。同月25日，被告对涉案工程项目进行拟审批公示。同月27日，位于涉案工程项目沿线的部分居民向被告提交《环评听证会申请书》。2018年1月9日，被告向申请人中的8名居民发出《环境保护行政许可听证通知书》，告知听证会的时间及地点等事项。同月17日，环评审批部门组织召开听证会并制作听证笔录，审批人员介绍申请程序及内容等事项，上述8名居民、环境影响评价机构中海环境科技（上海）股份有限公司（以下简称中海公司）以及第三人发表意见，部分原告旁听。同年2月12日，被告作出被诉《环评审批意见》，送达第三人并网上公示。

原告不服，理由如下：第一，基础数据不实，《环境影响报告表》噪声监测点设置错误，现状数据与原告自行委托监测结果不符，建筑物与道路边界线距离失实。第二，听证程序违法，被告未作听证事先告知及通知，未出示拟作许可的证据及理由，侵害原告听证权利。请求法院依法判决撤销被诉《环评审批意见》。

被告辩称，《环境影响报告表》由具有环境影响评价技术服务资质的中海公司编制，经上海环科院技术评估，评价结论总体可信，认定事实清楚，证据确实充分。被告根据涉案工程项目利害关系人的申请召开听证会，在法定期限内作出被诉《环评审批意见》，执法程序合法。故请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

第三人述称，中海公司具有编制《环境影响报告表》的资质，其数据来源于基于测绘数据制作的设计方案图纸，通过将数据完整导入国家环境保护总局认证的噪声模拟软件系统，得出环境影响评价结论，基础数据真实权威。《环境影响报告表》中载明的建筑物至道路边界线的距离等数据，是为了便于记录所作的概括性描述，并非导入噪声模拟系统直接使用的数据。原告认为应实地测量的意见不具有现实可能性且不具权威性。被诉环评审批意见合法，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

【案件焦点】

1.《环境影响报告表》基础数据是否失实；2.听证程序是否合法。

【法院裁判要旨】

上海市静安区人民法院经审理认为：第一，关于《环境影响报告表》基础数据的审查问题。《环境影响报告表》经具备专业资质的机构进行技术评估，认为评价结论总体可信，被告根据评估结论，从涉案工程项目环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性及环境影响评价结论的科学性等方面进行审查，作出被诉《环评审批意见》，认定事实清楚。关于原告主张的噪声现状数据失实问题，原告自行委托监测公司测得数据与《环境影响报告表》中数据存在的差异，系监测时间、监测地点不同所造成，不能据此否定《环境影响报告表》记载数据的真实性。且《环境影响报告表》所载声环境数据为现状评估数据，意在与建设项目施工期及完工后各项声环境指标进行比较，落实环保要求，并非对涉案工程项目建成后声环境数据的预估。关于原告主张的建筑物与道路边界线距离与实际不符问题，该距离表述是对小区位置与涉案工程项目距离的概括性描述，环评基础数据采集来源于测绘部门的测绘数据，而测绘数据包含了不同的相邻建筑物与涉案工程项目之间详细的空间关系，因此该概括描述距离并非环评过程中所采用的基础数据，并不影响环评的科学性与合法性。故原告认为《环境影响报告表》中基础资料数据不真实的主张缺乏事实根据。

第二，关于听证程序是否符合法定要求的问题。被告依申请组织召开听证会，但未依法送达《环境保护行政许可听证告知书》，告知行政许可申请人、利害关系人享有要求听证的权利。首先，听证程序本质上是一种事中救济程序，其目的在于通过参与人对拟处行政决定的证据、依据进行质辩，揭示争议内容，帮助行政机关正确作出行政决定，体现了行政的公正性和衡平性。听证告知的功能不仅在于启动听证程序，更重要的是事先告知行政许可的初步审查意见、证据和理由，便于听证参加主体充分行使质辩权利。而本案被告在组织听证过程中未向行政相对人发送听证告知书，客观上影响了听证参与人充分行使质辩权利的可能，同时，听证笔录也反映出执法人员未在听证程序伊始就开示拟处决定的相关证据和理由，使得听证参与人未能围绕行政机关的初步审查意见和相关证据展开质证和辩论，显著影响到听证参与人程序权利的实现。其次，法律规定环保行政许可申请人、利害关系人人数众多或者其他必要情形时，可以通过报纸、网络或者布告等适当方式，将《环境保护行政许可听证告知书》向社会公告。环保许可涉及的利害关系人可能范围广众，无法让每个人都发表意见，但可以通过委托代表等方式实现其权利主张。由于本案被告未制发听证告知书，更未向社会公告，造成原告未参与听证，实质上克减了原告程序参与权利，因此被诉许可程序违法。

综上，被诉《环评审批意见》实体内容合法而行政程序违法，原应撤销，责令其重新作出，但鉴于原告在庭审过程中已充分发表质辩意见，也未提出足以撤销或改变被诉许可实体认定的事实证据；第三人作为建设单位基于对被诉许可的信赖，已经开展实施相关建设工作，其信赖利益应当依法予以保障；且系争建设项目属于市政重要工程，撤销重作被诉行政行为可能对社会公共利益造成损害。因此，应当确认被诉《环评审批意见》违法。

上海市静安区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：

确认被告于2018年2月12日作出《关于济阳路（卢浦大桥-闵行区界）快速化改建工程项目环境影响报告表的审批意见》的行政行为违法。

二审法院同意一审法院裁判意见。

【法官后语】

本案系上海市首例环境影响评价审批决定行政机关败诉案件。本案的意义在于明确了法院对于专业技术性事实的审查方式：

一是对于单纯技术性事实的认定方式。在证据和事实审查上，行政诉讼有别于民事诉讼、刑事诉讼之处在于，行政诉讼中的证据与事实往往是经行政机关先行认定之后，再呈现于诉讼程序中的。因此，行政诉讼中的证据与事实认定涉及行政权与审判权的关系。对于单纯的技术性事实，法院一般应当尊重行政机关对于技术问题的首次判断，除非存在明显的相反证据或否定性事实。如确实存在相反证据且能够成立的，法院可以对个别技术性问题通过鉴定、专家咨询或专家证人作证等方式进行审查，但并不适宜对所有技术性问题进行全面审查。

二是对于技术性事实形成程序的审查标准。正因为法院尊重行政机关对于单纯技术性事实的首次判断权，法院应当更为严格地通过对行政程序加以审查，以实现司法对于行政行为合法性及行政裁量合理性的认定。一般而言，法律规定已经从程序上保障了当事人实体权利的实现路径。本案中，被告的行政行为违反了正当程序原则，显著侵害了原告作为许可事项利害关系人的实体权利，具体体现在以下两个方面：首先，由于被告在组织听证过程中未制发听证告知书，也未向社会公告，造成原告未能参与或者委托代表参与听证，实质上克减了原告程序参与权利告知行政许可申请人、利害关系人享有要求听证的权利，使其丧失发表意见、陈述观点的可能性。其次，听证的本质在于质辩，属于一种事中救济程序，本案被告在组织听证过程中，未在听证程序伊始就开示拟处决定的相关证据和理由，使得听证参与人未能围绕行政许可初步审查意见和相关证据展开质证和辩论，实质上剥夺了听证参与人程序权利的实现。

在本案判决方式的选择上，鉴于被诉许可事实认定而执法程序违法，法院本应判决予以撤销。但是，诉讼双方已就被诉环评审批意见的证据及依据进行了质辩，原告未能提供足以撤销本案事实认定的证据和依据，且第三人也已基于被诉环评审批意见开展了工程建设工作，撤销被诉行政行为可能会对社会公共利益造成损害，故法院最终依法判决确认被诉环评审批意见违法。

编写人：上海市静安区人民法院 王秀岩 葛翔