2 农民与基层政府
2.1 政府改革何处去7
通常，人们说中国正处在经济转轨和社会转型的过程中。其实，正在转变或者需要转变的不仅是经济和社会，还有政治和政府。而且，经济社会转型和政府转型是有内在联系的，不可偏废，也无法单独完成。从基层政府的考察看，克服内卷化和制度异化，走出改革的路径锁定状态，就是政府转型要解决的问题。解决这个问题需要在三个方向上突破，即基层民主、基层自治、政府法治。
一、基层民主
基层民主的政治效益是，克服基层政府领导人既不向人民负责，也不向中央负责的问题，为解决基层政府在运行中既偏离中央指示又违背民意的问题奠定制度基础和政治文化基础。扩大基层民主，能够拓展社会政治参与渠道，培养官员和民众的公共精神，在政府与社会之间形成良性互动机制。这样，政府权威就会建立在自下而上的民意基础上，而不是建立在自上而下的政治效忠上。
首先是扩大和提升基层直接选举，不仅继续推进深化村级直接选举，理顺基层党组织与自治组织的关系，而且进一步发展乡镇和县市层面的直接选举，重新构造基层政府的权力基础。选举是民主的核心内容，没有选举就没有民主。所有选举活动应该是开放的、竞争性的，而不是上级控制的甚至导演的。
其次是发展公民的政治参与，包括多层次多渠道的政治参与，特别是多种层次的协商民主。托克维尔在讨论美国的民主时指出，美国人正是通过结社和组织来表达见解和实现平等的。相对而言，中国社会内部缺乏自组织力量，也缺乏通过社会政治参与来缓解矛盾的机制。没有制度化的参与渠道，基层政府既缺乏体制自身的约束，同时来自社会的监督和挑战也微乎其微，因而，难以在基层政府与社会需求之间形成有效地互动。
发展基层民主，会使越来越多的人大代表成为真正称职的民意代表，也会使越来越多的民间意见领袖竞选人大代表，从而把这些体制外的政治精英纳入体制，还会鼓励农民更认真地对待县乡人大代表的选举以及更多地寻求在体制内解决问题。现在看来，人大制度是中国式社会主义民主的载体蓝本，落实完善加强人大制度的改革都是对建设中国特色社会主义民主的推动。通过人大制度建设，基层政府才可能在政府体系内部的互动过程中，充分发挥积极性和创造性，既与中央政府保持目标和行为的一致性，也能够及时回应社会需要，有效地适应社会环境的要求。
农民组织值得给予特别重视。发展农民组织，有利于整合并集中表达农民的利益，让农民与地方政府形成磋商对话机制，也给地方领导与上级磋商对话创造民意基础。如果管理妥当，农民组织的发展有可能给农民、地方领导和中央政府创造一个三赢局面：农民权利可以得到切实维护，基层政府可以通过农民组织来获得与上级政府讨价还价的能力，中央政府则可以通过农民组织以较低成本获取真实的基层信息，并通过确立令行禁止重建自己的权威。目前，对于农民组织的限制太多，有很大消极作用，容易削弱农民对政府的信任、培育政治激进主义。
在重视发展选举民主的同时，也应该重视发展协商民主。从民主发展的大视角来说，关于协商民主的关注，来自于中国民主化发展道路的讨论。一种观点认为，自由民主模式是唯一的选择。在大多数西方国家，民主代议制先于协商制度而发展。另一种观点认为，中国发展协商制度是一个民主化战略选择，中国有协商和咨询的历史传统，协商民主是官员和公民之间的一种合作治理模式。协商民主是一种科学和民主决策过程。
在协商民主理论看来，民主不应仅被理解为自由选举的传播，它还包括建议、参与、协商、公民权、咨询的范围及真实性等，通过辩论与讨论以实现公众参与决策的过程。协商民主有助于一种信息公开人民参与决策过程的民主理念的形成，以讨论为中心，注重培养公民理性讨论、审议的能力和水平（何包钢，2008）。何包钢等学者关于浙江温岭协商民主的研究表明，在近些年竞争选举有了发展的乡村，协商具有真实性。基层协商比上层协商更具有真实性。此外，投票用在公众协商的最后阶段。由此，协商政治有可能是选举政治的源泉。
协商民主并不能替代选举民主。选举民主的发展有利于协商民主完全发挥作用。竞争性民主模式着眼于选出领导人，协商性民主化模式则注重于公民参与决策过程中的审议能力和机会。协商民主实现了两个基本价值，即政治平等和协商。咨询制度和方法，在特定条件下补充和完善了选举民主。
对中国的基层政府来说，在选举民主享有充分发展的条件下，协商民主具有更加重要的作用，因为即使在那些还没有实现选举民主的国家，协商民主也把民主价值带入决策过程中。
民主发展是否会削弱党的领导？这是一个不能回避的问题。直观地看，民主的发展肯定会减少甚至部分取代党政部门的决策管理的权力，如果把这种情况理解为削弱的话，那么回答就是肯定的。但是，另一个问题是，党政不分、以党代政的做法，是加强了党的领导还是削弱了党的领导？基层政权的诸多问题，当然与政府自身监督监察系统的软弱无力有关，但是，如果放在大的社会环境来看，社会的“软弱”也是非常重要的原因。这就是政府力量过于强大，社会力量过于弱小，两种力量失去了平衡。
借用公司治理的理念来说，民众是作为政府的“客户”，或者说是“消费者”，这个消费者群体的能力较弱，利益表达的机制不健全，就会导致政府比较多的恣意妄为，如同老百姓说的“店大欺客”。如果消费者的维权能力比较强，积极主张自己的权利，厂商的服务意识会增强，服务能力也会提高。民主的过程，就是实现执政集团与民众之间达到力量均衡的过程。这种均衡就是党的领导与社会公众的“双赢”局面。
已有实证研究证明，基层民主实践在一些成功的地区产生了国家和社会权力互强的效果，同时加强了村民的民主自治能力和国家在农村地区贯彻其政策的能力。这就表明，对于新的社会力量的授权并不必然削弱国家管理社会的能力，国家与社会并不应处于零和博弈的竞争之中。
本人在给世界银行和英国国际发展部做农村发展项目顾问的时候，则受到过另外角度的启发。在一次项目评估考察中，一位世界银行官员闲聊说：在中国做项目比较好做，因为中国政府比较强大，可以把一切搞定，很少有非政府组织“找麻烦”，在有的国家就不一样，项目刚开始可行性研究，就会有一些民间组织出来挑毛病、提要求，申诉到本国政府，甚至投诉到世界银行高层；在项目执行过程中，这些组织经常过来进入项目现场开展审查，给政府提出种种难题。这件事情可以从另一个角度来看，就是中国的民间力量比较软弱，政府有较多为所欲为的成分。基层民主发展程度低，民间力量和非政府组织发挥作用的制度空间狭小，其实不利于建立政府问责。
从根本上说，扩大基层民主与坚持党的领导没有矛盾。基层民主是政体意义上的政府管理体制，而不是国体意义上的政治体制。已有经验研究表明，村民自治实施得越好，农民对于实行乡镇长直接选举的兴趣越低。所以说，是否实行基层民主，是选择党的领导方式，而不是选择是否坚持党组织对具体事务的领导。党的领导的基石是国家政权，而不是对具体社会事务的管理和调节。党的领导应该是主动地制定国家运行、经济发展和社会生活的规则，而不是被动地应付各种无法预测的社会政治事件。
在扩大基层民主的条件下，基层党组织可以把公平赢得基层选举作为基本责任。党组织要保证党员在公平自由的选举中获胜，否则，党的领导人应当承担政治责任。这样可以逐渐培养执政党的竞选意识，使执政党地位不断接收人民授权认可并实现持续和巩固。这样可以有助于解决党组织内部上级无法有效管理下级的问题。
从社会发展以来的趋势来说，社会经济利益的多元化是必然的，政治利益的多元化也是必然的，对于执政党来说，提高自身的政治利益包容性固然重要，但更重要的是保持自身与民众的有机联系。有了这种有机联系，执政党的领导地位才能保持。保持这种有机联系则必须依靠发展民主。
二、基层自治
基层自治是中国政治制度的重要组成部分，也可以说是基层民主发展的逻辑结果。
从20世纪80年代中期，“村民自治”制度即开始在大范围内试行，20世纪90年代后期国家通过立法，正式在全国推行。经过十多年的实践，基层自治制度取得了重大历史性进展，同时，也面临新的挑战，需要深入推进。或者说，中国的基层自治制度需要继续发展和提升。
这种基层自治不同于中国传统中的乡绅自治。在“皇权不下县”的传统权力结构中，地方秩序的维持有赖于礼俗、宗族组织和乡绅精英，即所谓“皇权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。8正如瞿同祖在《清代地方政府》中所论证的，在地方政治结构中，士绅是唯一的社会压力集团，而士绅的利益并非与其他社会集团的利益时刻保持一致，而是时常冲突的，“这一事实又与自治不相容，因为自治要求社会利益作为一个整体被代表”。在这种情况下，参与自治的士绅阶层和官员是同一个政治秩序下的两个集团，瓜分着帝国的地方权力。9尽管由于意识形态的塑造，使得这两个集团仍然或多或少保留着一定的公共性，但这种公共性缺乏制度保障。
当前所需要的基层自治不是传统自治的翻版，而是适应现代社会需要的民主自治。民众将诉求反映到基层政府中，基层政府则通过制度化渠道加以整合协调，通过基层政府的管制和服务来满足社会公众的需求。整合和协调不同利益群体的诉求，需要高度民主的机制，使得基层政府的制度权威被基层公众接受和认可。否则，一旦基层政府难以保持公共性和必要的超越性，成为特定利益集团的代理人，那么公众的不满和社会的冲突将势必愈演愈烈。
托克维尔曾说：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。”10事实上，由于幅员太广，中央政府不仅无法对于基层社会动态明察秋毫，甚至对于基层政府的运行也难以充分了解。考察发现，上级政府强化执行效力的考核监督举措，往往被基层政府异化和置换为运动化行为，而且，这种自上而下的管理考核成本过高、绩效不彰，因为绩效不彰，使民众对基层政府的不满蔓延到中央政府。社会公众为了表达诉求，通过各种渠道参与政治过程，导致政治参与在体制内和体制外的各种渠道内（如组织上访、爆发群体性事件等）扩大，影响到基本的稳定和秩序。
从政府运行来看，上层政府有必要赋予基层政府以更大自主性，以降低解决问题的成本。这样也许有人会担心出现“一放就乱”的状况，放权以后更难以控制基层政府的行为，难以保证基层政权的有效性和公正性。因此，在扩大基层政府责任的同时，需要同步扩大基层社会和公众对于基层政府的监督控制。换而言之，要解决当前基层政府的问题，需要在完善基层政权基本职能和制度规范的基础上，提升这一层级政府的开放性、扩大民众的参与性、强化民众对政府的监督机制，由直接接触政府活动的公众来监督管理这级政府。
发展基层自治的直接政治效应是，改变政府对于乡村社会的行政控制，让乡村社会的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多个领域充分发挥基础性作用，使基层问题尽可能少地成为上级政府甚至中央的麻烦。这样一来，既降低政府直接控制乡村的成本，减少政府管不胜管所带来的失败，也使得乡村社会内部充满了活力。这种新的治理方式，基本目标是让乡村问题“内部化”和“社会化”。“乡村问题内部化”是指让乡村社会的问题尽量在乡村内部解决，而不是一有问题就首先成为上级政府直接面对的问题。“乡村问题社会化”是指让农民的问题尽量不要成为政治性问题，而是要尽可能多地使这些问题通过社会化的互动来解决。
现在的突出现象是，当农民遇到问题，首先是通过向政府施加政治压力的方式解决，如出个交通事故、遇到伪劣化肥、劳资纠纷等问题，第一反应是到政府上访、示威、冲击政府机关等，普通的社会生活冲突一开始就成为政治性事件。并不是说农民采取这些办法不对，这是农民在体制面前的必然反应。因为政府把社会生活控制如此严密，客观上是在一定程度上导致了农民有问题的时候只能针对政府，采取政治化的解决方式。事实上，不论对于农民来说还是政府来说，都有更好的解决途径和解决办法，那就是尽可能地通过市场经济的规则途径，或者通过社会组织的互动，或者通过利益团体的协商，总之是通过正常的社会性渠道来解决，而不是通过施加政治压力的方式来解决。
现在的政府运行方式，其实是将许多问题政治化了。在上级集权的体制下，当下级政府解决得令人不满意的时候，民众就会进一步找上级政府，直到去找中央政府。这就出现了基层问题“上层化”、“中央化”的问题。比如农民上访，许多人并不去信访局，而是直接到县委找县委书记。上访人说：“找信访局没用，在咱们这个县，就是书记说了算，找县长都不管用。”这就是体制的问题，由于体制的原因矛盾被集中化、政治化了。谁能管得了县委书记？只有上级政府。所以如果县委书记解决不了，他就继续向上级上访，直至北京。这种上级集权和个人集权的体制，在处理社会冲突的时候其实就是一种“引火烧身”的体制。越级上访多，是体制特点的必然结果。一件很简单的事，本应该通过行政体系日常运作来解决的，最后变成通过政治压力来解决，被政治化了；本来在分散的不同部门能解决的，结果都弄到书记这里来，被集中化了。因此，在公共管理层面上，基层自治要探索“没有政府的治理”作为方向。
在治理理论中，“没有政府的治理”（governance without government）是一个重要理念。这并不是说不要政府，而是说在治理过程中，许多领域可以没有政府直接操办控制。这个理念与欧美新公共管理运动的核心经验共通。在新公共管理看来，并不是所有公共品都要政府来当供给主体，诸多公共品可以由非政府组织甚至私营部门来提供，或者，在公共物品的提供过程中，起码可以让非政府部门和政府部门展开竞争，既提高公共物品的质量，也提高政府的问责性和工作效率，比如在教育、卫生、环境建设等领域，非政府组织的作用就非常突出。
在农村建设中，有许多事情，是可以充分调动民间力量的，而不必什么事情都由政府来直接具体操办。民间组织出面，让农民自己操办，成本低而且效率高。政府应该尽可能地减少对于农村的直接操控，避免动辄就发动一个什么样的运动，寄希望于依靠轰轰烈烈的“运动”让农村在俯仰之间面貌巨变。在自治的基础上，中央政府可以不再直接地管理地方政府。或者说中央政府与地方政府的政治权利与责任有了清晰的界定。在充分展开基层民主的基础上，真正“管理”地方政府的是本地民众。
基层自治并非摒弃上级政府乃至中央政府。基层自治体通过何种制度渠道整合基层社会的诉求、如何设定各种职能并保持专业分工、如何维护基层政权的公共性和权威性，这些都需要上级和中央的轨制监管，需要健全的法制加以规范。只有建立起复杂的、具有适应性的政府制度，才能使得基层自治组织有效运转。
完善的基层自治，不仅是提高政府制度化的需要，也是加强政治制度化的保障。通过规范的法治加以约束和保障的基层自治活动，不仅不会破坏上级政府的权威性和有效监管，而且会强化国家政权体系的公正性和权威性。一旦基层政府自治活动中出现分歧和争议，那么中央政府可以保持超越性和权威性，来面对这些冲突。
完善的基层自治，既可以保证基层政府的日常行政行为的持续和有效，降低公众政治参与给政权体系带来的压力，将矛盾冲突化解在基层；同时，也可以使得上级政府有足够的资源和条件，来应对和处理基层政府无力解决的政治冲突，在行政行为与政治活动之间作出区隔，使得政治体系更加稳定有序。
三、法治建设
无论是规范基层政府与基层社会的关系、规范政治过程与行政过程的关系，还是保障基层政府组织架构和基层民主的有效运转，都有赖于法治建设。
法治与政治的功能有明显差异。法治具有确定性，是对各种社会关系的确定化和规范化。政治则具有不确定性，需要随着社会利益结构和社会公众意志的变化而不断调整。托克维尔曾提出，“在美国，几乎所有的政治问题迟早都要变成司法问题。因此，所有的党派在他们的日常论战中，都要借用司法的概念和语言”11。法治是使政权持续运作的有效方式，亚里士多德在《政治学》中提出：“谁说应该由法律进行统治，这就有如说，唯独神祇和理智可以进行统治；至于谁说应该让一个个人进行统治，这就在政治中混进了兽性的因素。……法律恰恰正式免除一切情欲影响的神祇和理智的体现。”12他认为，法治的意义之一就在于“已成立的法律获得普遍的服从”13。也就是说法治要求一切社会关系完全受法律的约束，并且一切社会问题的处理其最终权威来源于法律。
但是，用法治来规范政治，并不意味着法治可以替代政治。因为社会的权力和利益格局处在不断地变化调整之中，社会公众的诉求也在不断地发展变化之中，所以，政治必须保持运转以满足社会需求。法治的秩序确立以后，可以通过“法治”将一切“非政治的”事务都交由法律来解决，努力使得社会问题非政治化，使社会矛盾和冲突被控制在一定的范围和强度之内。这不仅能够保证其管理的权威性，而且，通过明确的法律条文或判例，也能使得各个权力主体或利益主体能够对于各自的行为产生理性的预期和判断，减少社会矛盾。
现在中国不同层级政府间的关系，具有很大的人治成分。人治的政治是不讲规则的竞争，是非程序化的政治。本人在考察中发现，上级党政领导的一句话，或者一个办公会，就可以将下级政府的某些权力上收，也可以将上级政府的某些责任下放。因此，要保证基层政府成为法治的政府，首先上级政府要尊重基层政府的政治地位和权力。根本的尊重是法律的保障。需要用法律来保证基层政府成为法治的政府，而不是人治的独立王国。在法治的基础上，把不应当上收的行政权力归还基层政权，让基层政府名副其实。
目前，基层政府的政治权力在制度设计上是不完整的，在实际运行中没有有效的法治约束，所以专权和滥用权力缺乏有力约束。上级政府对于基层政府滥用权力，基层政府对于民众滥用权力。在这样的循环中，民众对于基层政府的不满就会从基层政府蔓延到上级政府。不论上级政府还是基层政府，在权力的制度设计上和实际运行中必须有强有力的法治约束。
建立不同层级政府间法治有序的治理结构，本身不是政治改革，或者只是行政改革，但是可以产生巨大的政治效益，那就是让基层政府真正行使自己的权利，承担自己的责任。
本人考察发现，在乡村社会经济生活中，越来越多的群众开始用法律来规范行为和表达诉求，如有的主动学习并引用法律，寻求司法途径解决，也有的参与群众组织和基层人大代表的选举，通过正式制度化的方式实现参与。这表明群众认可法治道路，信任体制渠道。对于民众的这种进步，需要积极、及时、有效的正面回应，通过完善法律制度加以引导。这样，就会有效地避免“街头政治”、“黑社会政治”现象发生。
在农民与基层政府的冲突中，不管谁对谁错，首要问题是，应该有一条表达利益要求的制度渠道，或者说应该有一套程序来保证诉求表达和纠纷解决。现在的问题是，当农民试图用民主方式表达诉求时，一些基层政府却利用法律规定的一些空子操纵解决程序，控制冲突解决的方式和结果，这样就引起了更大冲突，也直接导致群众对于政府的不信任和对于法治的不信任。
客观地说，改革开放以来，我国的法治建设步伐很快，基层民主的相关法律体系基本建立。但是，与迅速变化发展的社会生活相比，与人民群众不断增长的参与需要相比，法治化进程还存在一定的滞后性。尤其是，现有的法律无法适应丰富变化、蓬勃成长的基层政治生活现实。
现有法律体系的缺陷，主要表现为重实体、轻程序，许多程序性的内容放在实体法中表述。关于程序的规定过于简略，甚至没有规定程序，特别是对于违法问题缺少法定的解决程序。这样，一旦违法事件发生，不仅难以判断“是否违法”，而且也没有相应的处理机制。由于法治化的处理渠道不明确，大量的矛盾无法有效化解，也为各种势力不正当的介入和干预提供了空间。比如，随着基层民主生活的发展，群众参与热情提高，基层选举的竞争性越来越强，在这种情况下，基层民主的法治化显得非常迫切。不加强法治建设，民主选举容易被操纵，也容易被金钱和暴力摧毁。关于基层选举活动中的纠纷处理，有关法律规定乡镇人大、乡镇政府、县级人大、县级政府、县级政府主管部门都可以作为举报的受理机关。实际上，这种多部门举报受理效果很差，倒是造成了政府之间、部门之间互相推诿、不负责任的局面。
又如基层政务公开，近些年自上而下发了许多文件，国务院也颁布了《政府信息公开条例》，提出了明确要求。但是，公开流于形式的问题仍然普遍存在。没有法律的具体规定，健全政务公开的制度要求，往往变成“赐予式”参与，想公开什么就公开什么、想公开多少就公开多少、想怎么公开就怎么公开，而对于领导不想公开、而群众又高度关注的内容，群众很难依法主张自己的权利要求公开。因此，有必要以法律来保证群众的知情权，从而使基层各个领域的政务公开具有硬约束。
用法律规定农民的政治权利，而且法律规定必须细致明确。有了明确的法律规定，就能够消解基层政治生活中一些似是而非的说法和做法。比如处理农民的抵抗事件，有的地方政府一方面肯定农民要求的合理性和合法性，另一方面却几乎无例外地断言其中有人“别有用心”。这种说法抽象肯定群众要求的合理合法性，具体否定农民集体行动的动机和正当性，为暴力镇压提供理由。这显然是处理农民抗争过程中的一种阴谋论。这种阴谋论者只会含糊其词，却拿不出真凭实据。有了明确法律规定以后，针对某些事件，最重要的是依据法律判断农民的诉求是否合法，农民表达诉求的行为方式是否合法，而不是指责有人“别有用心”，说群众是“不明真相”，用这种妖魔化群众的办法来为政府本身的违法和失职开脱。
对于基层政府而言，健全政治功能、完善行政结构、实现基层民主有序运转，需要从几个层面加强法治化：
一是通过法律规范界定权力主体之间的关系，包括基层权力机关、政府组织和党组织等不同组织之间的权利和义务关系，使之有序运转、良性互动。实现基层社会的公正与和谐、满足基层社会对于公共服务的需求，需要强化基层政府与民意机关、各种社会组织等的接触（Engagement），规范权力部门、政府和社会组织之间的关系。
二是通过法律规范政府管理体制，建立成熟的、理性的、职能科学、组织结构合理、高效廉洁的服务型政府。基层政府内部的功能设置、组织结构和权力关系，都离不开法律的规范。现在，需要通过建立比较完备基层政府组织法，改变基层政府集权化结构并使之制度化，通过明确的法律法规来确定基层政府的功能、结构。
三是通过法律完善基层民主运行机制，建立成熟的基层民主制度。社会生活中错综复杂的权力和利益主体的关系，不可避免地会发生相互冲突，而要整合这些冲突的意志和需求，则需要建立起行之有效的民主机制。因此，不仅要通过法律来规范各种社会利益主体的关系，而且，也要通过法律建立起完备的民主体制机制，使得基层社会的意志和利益通过民主机制得以表达、协调，最终整合为具有权威性的政府意志。
四是通过有效的政治过程，协调各种社会权力利益关系，并取得社会公众的共识，以此作为立法的基础。法治的前提是“有法可依”，而立法的依据则需要建立广泛的社会共识，这样，法律才具有权威性。