第二节 抽象行政行为的合法性要件

“行政法的一个反常现象就是自行限制”，注268即依法行政。依法行政不仅仅要求具体行政行为符合法律，而且要求抽象行政行为符合法律。抽象行政行为往往是具体行政行为的实施依据，从某种程度上讲，是依法行政的根本点。为此，本节讨论抽象行政行为的合法性标准即合法性要件。

一、抽象行政行为合法性要件的概括

（一）抽象行政行为合法要件的经验

在法国，违法抽象行政行为的撤销，是通过越权之诉来进行的。越权之诉的法定理由，即认定抽象行政行为违法的标准或撤销抽象行政行为的根据，是无权限、形式上的缺陷、权力滥用和违反法律。无权限，包括权限篡夺行为，以及无事务管辖权、无时间管辖权和无地域管辖权等一般的无权限。形式上的缺陷，是指抽象行政行为欠缺必要的形式或程序，或者不符合规定的形式和程序。权力滥用，是指行政机关的抽象行政行为，虽然在其权限范围以内，但不符合公共利益目的或者法律授予这种权力的目的，或者滥用程序。权力滥用与无权限和形式缺陷的区别在于，后两者之审查抽象行政行为外部的合法性，而前者却审查行使权力的目的正当性，审查抽象行政行为内容的合法性。违反法律则是指除前三种情形以外的所有违法情形，主要包括抽象行政行为的标的直接违反法律，抽象行政行为的法律根据错误，以及抽象行政行为的事实根据不符合法律规定。注269因此，在法国分析和判断抽象行政行为是否合法，就要看抽象行政行为是否存在无权限、形式上的缺陷、权力滥用或违反法律的情形。只有不存在上述任一情形的抽象行政行为，才是合法行为。

在美国，《联邦行政程序法》第706条规定的应予撤销的违法机关行为（Agency Action）的各种情形，也适用于抽象行政行为（Rule）。这些违法情形就是：独断专横、反复无常、滥用自由裁量权或其他不合法的行为；同宪法规定的权利、权力、特权与豁免权相抵触；超越法律规定的管辖范围、权利和限度，缺少法律规定的权利；没有遵循法律规定的程序；没有事实根据，以致要由复审法院对事实重新进行审理等。根据法律的规定和法院的实践，学者们对合法性要件作了各种各样的概括。注270我们也可以概括为：第一，权限要件，即制定法规必须取得国会的授权，并且所获得的立法权不得是国会的专属立法权，也不得是再委托或转授的立法权，行政机关也只能就授权法所确定的主题范围内行使立法权；第二，内容要件，即行政机关制定法规不得违反授权法中所明确规定的立法主题、目的、政策和准则，并且不得违反宪法和上位法的规定；第三，程序和形式要件，即法规草案须事先公布，须告知利害关系人并由其提出书面意见，须经听证，须经签署发布。但是，法院在把握上述要件审查抽象行政行为的合法性时,往往更侧重于程序要件，并且根据谢弗朗案件的判决，法院也不应审查行政机关在制定抽象行政行为时的政策选择。注271

在今天的英国公法领域，已经从原来的法文化的输出国变成了“进口国”。注272在美国和澳大利亚已经制定行政程序及其司法审查法典的今天，英国仍固守着它的判例法传统。在我们讨论的论题范围内，就表现为抽象行政行为的合法性要件并不是议会规定的，而是由判例确定的。这些合法性要件包括：委任立法应符合授权法的真实目的，应遵循前后一致性，不得侵犯宪法原则所保护的基本人权，不得存在不合理的情形，不得存在错误的目的或恶意，应遵循自然公正原则，应遵循法定程序，以及不得是二级委任立法权等。注273

在我国台湾地区，相当于我们称为抽象行政行为的是行政命令，包括法规命令和行政规则两类。其中，法规命令的合法必须具备形式要件和实质要件。形式要件包括，法规命令的制定必须基于法律的授权，必须由被授权的行政机关制定，必须遵循“行政程序法”第154条所规定的预告程序和第157条第3项所规定的发布程序以及授权法所要求的特定程序。实质要件包括，法规命令的制定不得逾越其授权的目的、内容和范围，法规命令的内容也不得与“宪法”、法律或上级机关的行政命令相抵触。至于行政规则的合法性要件，主要是下达和发布。然而，台湾地区的行政诉讼制度与我国大陆相同，“行政法院”只负责审查具体行政行为（行政处分）。对行政命令的合法性，是通过审查行政处分而附带进行的，以及通过“司法院”大法官的释宪来审查的。上述审查的重点是，行政命令是否与“宪法”所保障的基本权利相抵触，是否合乎法律的授权范围。注274

从上述经验，我们可以将抽象行政行为的合法性要件分解和归类为权限要件、内容要件、程序要件和形式要件。

（二）我国抽象行政行为合法性要件的依据

在我国，《立法法》注275第87条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形的，由有关机关依照本法第88条规定的权限予以改变或者撤销：（一）超越权限的；（二）下位法违反上位法规定的；（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；（五）违背法定程序的”。《立法法》的这一规定，体现了《宪法》第67条第7项及第89条第1、13、14项的要求，吸取了多年来司法实践所积累的经验。《法规规章备案条例》注276第10条规定了国务院法制机构对报送国务院备案的法规、规章进行审查的具体内容，也是上述五项。我们认为，其中的第（三）项，除了不涉及合法性的政策性选择外，都可以纳入其他各项；第（四）项所说的“不适当”虽然是一个很宽泛的概念，但应限制在除第（一）、（二）、（五）项以外的违法情形，类似于法国的“违反法律”。另外，尽管有关法律规范未作明文规定，但行政立法必须是书面的而非口头的，也必须符合各种名称的规定。这样，我国行政立法行为的合法性要件也就可以概括为：权限要件、内容要件、程序和形式要件。

在我国，抽象行政行为除了行政立法行为以外，还有制定行政规范性文件的行为。对行政规范性文件的合法性，除了宪法有原则的规定外，散见于《行政处罚法》和《行政许可法》等等单行法的规定。比较而言，基于我们的行政规范性文件范围要比台湾地区的行政规则宽、乱，我国大陆地区行政规范性文件合法性要件的要求也更为严格。同时，有的省、自治区、直辖市还制定了行政规范性文件的制定程序或备案规定。如《浙江省行政规范性文件备案审查规定》注277《内蒙古自治区行政规范性文件备案审查规定》注278《上海市行政规范性文件制定和备案规定》注279《四川省行政规范性文件制定和备案规定》注280《北京市行政规范性文件备案监督办法》，注281等等。这些规章对行政规范性文件的备案审查规定，基本上仿效《立法法》和《法规规章备案条例》的规定。例如，《上海市行政机关规范性文件制定程序规定》第15条规定：“规范性文件制定机关的法制机构负责对本规定第14条规定提供的材料提出法律审核意见”；“审核意见应当包括下列内容：（一）是否具有制定的必要性和可行性；（二）是否超越制定机关法定的职权范围；（三）是否符合本规定第四条、第八条、第九条的规定；（四）是否与相关的规范性文件相协调、衔接；（五）是否征求相关机关、组织和管理相对人的意见；（六）是否对重大分歧意见进行协调；（七）其他需要审核的内容”。第4条的规定是：“行政机关制定规范性文件，应当遵循下列原则：（一）国家法制统一原则；（二）依照法定职权和程序制定原则；（三）职权与责任相一致原则；（四）维护公民、法人和其他组织合法权益原则；（五）保障行政机关依法行使职权原则。”第8条的规定是：“规范性文件的内容应当明确、具体，具有可操作性。同时，不得与法律、法规、规章和国家的方针、政策相抵触”；“规范性文件应当科学地规范行政行为，符合转变政府职能的要求”。第9条的规定则是：“除有法定依据或者国家另有规定的外，行政机关不得在规范性文件中设定下列内容：（一）行政许可事项；（二）行政处罚事项；（三）行政强制措施；（四）行政收费事项；（五）其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。”因此，对《立法法》第87条合法性要件的学理概括，也适用于行政规范性文件。

总之，概括地说，抽象行政行为的合法性要件有权限要件、内容要件、程序和形式要件。

二、抽象行政行为合法性要件的内容

抽象行政行为的合法性要件是由法律规范规定的，但具体内容却往往是通过判例等实践来丰富的。我们通过已获得终局性结论的判例，可以检视抽象行政行为合法性要件的主要内容。

（一）权限要件

抽象行政行为的权限要件，是指实施抽象行政行为时行政机关没有超越权限。这里的权限，既包括组织法上的权限又包括行为法上的权限。

1.组织法上的权限。组织法上的权限合法，要求行政机关制定行政法规或规章必须具备主体资格，即必须属于宪法、组织法和《立法法》所规定的行政法规、规章的制定主体。不具有主体资格的，实为无权限。但组织法上对行政规范性文件的制定主体要求并不是很严格。在司法实践中，一般仅将内部机构排除在行政规范性文件的制定主体之外。丰祥公司案[最典行2003—1]终审法院认为：“依据《盐业管理条例》第三十一条规定，本条例由轻工业部负责解释，盐务局提供的中盐政[2000]109号《关于对上海市盐务管理局〈关于请求解释‘盐的批发业务由各级盐业公司统一经营’的请示〉函复函》系国家轻工业局内设机构盐业管理办公室的文件，国家轻工业局盐业管理办公室无权对《盐业管理条例》作出解释，且该复函亦未对外公布，故对外不具有法律效力。”对这种主体资格要件，陈炯杰案[最参行第21号]裁判要旨再次作了确认。

2.行为法上的权限。各级各类行政机关在行为法上的权限，由众多的单行法加以规定。《立法法》第56条对国务院制定行政法规的行为权作了一般性规定，第71—73条对法定行政机关制定规章的行为权作了一般性规定。同时，《立法法》第8条等所规定的法律规定事项，又是对法定行政机关制定行政法规和规章之行为权的排除。制定行政规范性文件的行为权，除行政法规范的授权性规定外，多为在行为权上的排除性规定。在分析和判断抽象行政行为是否超越权限时，上述行为权上的排除性规定具有特殊意义，我们有必要结合实践加以总结。

（1）属于法律规定的事项，尤其是《立法法》第8条所规定的全国人大及其常委会专属立法事项，不属于行政机关的行为权范围。《山西省人民政府关于保护企业厂长、经理依法执行职务的规定》注282第8条第2项规定：“以暴力、威胁方法阻碍厂长、经理依法执行职务，尚不够刑事处罚的，可实行劳动教养。”如果该规定在《立法法》生效后制定，就属于行使了只有全国人大及其常务委员会才能行使的立法权，属于超越权限。根据《宪法》（修正案）第22条第3款的规定，行政征用也应由法律创设。如果抽象行政行为创设行政征用制度，则属于超越权限。

（2）未授权规定的事项。在上位法已有规定的情况下，作为下位法的抽象行政行为要作出不同的规定，必须取得授权。抽象行政行为需经授权而未获授权作出规定的，属于超越权限。在泰丰案[最典民2000—4]中，所涉规章山西省政府《山西省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》注283第11条的规定，对原告已经支付的定金及土地使用权出让金不予退还。二审法院认为，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》注284“没有出让金不予退还的规定。该条例第五十三条规定：‘本条例由国家土地管理局负责解释。’因此，山西省实施办法第十一条规定的‘不予退还’，既未经行政法规授权，又与行政法规抵触，是无效的”。任建国案[最典行1993—3]法院也对未获授权而作出扩大规定的规章不予适用。行政规范性文件未经授权，不得创设公众的义务。下级机关未经授权，不得通过抽象行政行为规定专属于上级机关的事项。例如，根据税收法律法规和《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》注285的规定，除国务院外，其他行政机关不得制定税收优惠政策。《国务院办公厅关于再次重申发布全国性对外经贸法规、政策有关规定的通知》注286规定：“今后，全国性的对外经贸法规、政策均由对外贸易经济合作部审核并统一对外发布（需立法或需由国务院发布的除外）……各地方、各部门未经国务院授权，不得制定、发布全国性对外经贸法规、政策（包括禁止或限制进出口商品的目录）。各地方、各部门在各自职权范围内制定有关法规、政策涉及对外经贸问题时，必须以国家的对外经贸法规为依据，不得与其相抵触。”同时，授权立法和依授权行政创制性文件在授权范围外作出规定的，以及通过二次授权作出规定的，也属于超越权限。

（3）其他国家机关的法定事项。行政机关依法只能针对自己及所属下级机关所行使的职权，通过抽象行政行为加以规范，而不能规范其他国家机关法定职权的行使。莱芜发电案[最（1998）行再字第1号]判决认为：“《水法》注287第三十四条第三款规定：‘水费和水资源费的征收办法，由国务院规定。’也就是说，水费、水资源费的征收范围、征收标准等，应由国务院规定，其他部门无权规定。”

但在实践中，抽象行政行为抄袭上位法的现象普遍存在，从而导致《上海市公共信息系统突发事件处置办法》注288第22条第1款那样的超越权限。注289

（4）不属于行政规范性文件创制的事项。公民的权利义务原则上应该由法律规范来创制。未经授权，行政规范性文件只能创制公民的权利而不能创制义务，尤其不能创制行政处罚、行政许可和行政强制。法律规范也不得授权行政规范性文件创制行政处罚、行政许可和行政强制。

（二）内容要件

1.“下位法”不得违反“上位法”。这一要件在司法实践中得到了不断检验。林剑辉案[最（1997）行终字第8号]和洋浦大源案[最（2003）行终字第2号]判决都认为，与上位法相一致的规章和行政规范性文件，可以依法适用。任建国案[最典行1993—3]终审法院认为：《行政诉讼法》所规定的“可以参照的规章，是指那些根据法律和国务院的行政法规制定的规章。对于那些不是根据法律和行政法规制定的规章，或者其内容与法律和行政法规相抵触的规章，则不在人民法院参照之列”。此后，泰丰案[最典民2000—4]再次坚持和重申了这一原则；鲁潍盐业案[最指5]裁判要点则进一步阐释，下位法设定上位法未设定的处罚、许可属于违反上位法，法院不予适用。这一原则不仅适用于行政立法行为，而且也适用于行政规范性文件的制定。“从审判实践看，下位法不符合上位法的常见情形有：下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围；下位法扩大行政主体或其职权范围；下位法延长上位法规定的履行法定职责期限；下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件；下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件；下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围；下位法改变上位法已规定的违法行为的性质；下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件；法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政许可法规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件；其他相抵触的情形。”注290当然，抽象行政行为是否存在抵触应当以制定时有效的法律、法规、规章和上级行政规范性文件为认定标准。抽象行政行为在制定后，如果与新的法律、法规、规章和上级行政规范性文件相抵触的，则可以废止。乙公司案[最参民建第5号]判决认为：“地方政府建委下发的（1994）建1号文件是建筑业从计划经济向市场经济过渡阶段的产物。是当时当地建筑市场内对外资企业工程结算普遍适用的规范性文件，对此，应当尊重历史、实事求是。……（1994）建1号文在这里是作为工程结算的一种价格标准存在的，对双方当事人当然具有约束力。”

2.内容上没有不适当的情形。这里的不适当，应当包括以下情形。

（1）制定目的不适当，即行政主体制定行政法规、规章和行政规范性文件，不符合公共利益和授权目的。抽象行政行为不符合法定目的，也属于滥用权力，两者往往竞合。《立法法》等未专门规定滥用权力，因而需要纳入内容不适当中加以讨论。安远稻种案[最典民1986—3]双方签订合同约定，种子公司按议价或兑换的办法收购稻种。但在稻种收购前，种子公司却代安岳县政府起草了《关于今年两杂（杂交水稻、杂交玉米）种子收购有关问题的通知》，强制性规定了稻种收购的较低价格。稻种经营户起诉后，种子公司又以合同违反县政府的通知而无效进行抗辩。该通知实为种子公司谋取不当利益，制定目的不当。法院认为，该通知违反了《经济合同法》注291第17条第3项和上级行政规范性文件的规定。刘起山等案[最典刑1994—2]所涉《关于对走私单位按规定投案自首问题的紧急通知》，制定目的却在于通过罚款牟利，因而构成犯罪。南市防治站案[最参行第59号]裁判要旨理由认为，限制竞争、牟取垄断利益的行政规范性文件，侵犯了原告的经营自主权。

（2）制定依据不适当。行政法规、规章和行政规范性文件的制定依据不适当的，属于内容上的不适当。某省公安厅在《关于做好2000年春运道路交通安全管理工作的通知》规定：“凡客车超员20％以上的，对驾驶员一律治安拘留15天、罚款200元（适用《治安处罚条例》注292第十九条第（三）项）。”本来，对超载行为的处罚应当适用的却是《治安管理处罚条例》第28条第1项。这是为了遏制超载现象而推出的，加大处罚力度举措。它既属于滥用权力，又属于依据错误。这里所说的制定依据，是指法律上的依据而不包括党组织的政策依据。党组织的政策依据，应当纳入调整对象是否适当的范畴。

（3）调整对象不适当。行政法规、规章和行政规范性文件的调整对象，是指相应的社会关系，是一种事实状态。对这种事实状态的社会关系的科学认识，不仅需要以调查研究为基础，而且还需要以法治观念为指导。城市房屋“拆迁”，既是一种行政征收关系又是一种行政强制执行关系。但是，《城市房屋拆迁管理条例》注293混淆了这两种调整对象，甚至以强制执行关系掩盖了行政征收关系，属于调整对象的严重不当。这既有认识的科学性问题，又有当时法制观念尚未发展到应有程度的问题。调整对象是否适当，原则上应该按照法律规范的规定来判断。但在我国，党组织的政策也是判断调整对象是否正确的依据。我国很多行政规范性文件，就是依据党组织的政策而制定的。

（三）程序和形式要件

1.程序要件。合法的抽象行政行为不得有违背法定程序的情形。这里的法定程序，不仅仅是指法律、法规和规章所规定的程序，还包括行政规范性文件所规定的程序。《立法法》、《行政法规制定程序条例》、注294《规章制定程序条例》注295和《党政机关公文处理工作条例》注296等规定了抽象行政行为的制定程序。违背上述法律规范和有关行政规范性文件规定程序的，都属于违背法定程序。从实践来看，违背法定程序主要有以下情形。

（1）未给予公众和有关机关参与机会。抽象行政行为的制定依法需要公众参与而未给予公众参与机会的，属于违背法定程序。近来铁道部修订《铁路旅客运输规程》注297和《铁路旅客运输办理细则》注298就未经听证，被指违背法定程序。注299价格主管部门则往往用所谓的价格联动机制这样的一次性听证，来代替每次定价的听证。注300抽象行政行为的制定依法需要征求相关机关意见而未征求意见的，也属于违背法定程序。海关总署《关于进境旅客所携行李物品验放标准有关事宜》（2010年第54号公告）规定：“进境居民旅客携带超出5000元人民币的个人自用进境物品，经海关审核确属自用的；进境非居民旅客携带拟留在中国境内的个人自用进境物品，超出人民币2000元的，海关仅对超出部分的个人自用进境物品征税，对不可分割的单件物品，全额征税。”在此公告引发公众广泛关注后，商务部曾向海关总署发函咨询。注301从商务部的咨询函来看，海关总署制定这一行政规范性文件前并未征求商务部意见。应该说，这种未给予公众和有关机关参与机会的现象，在抽象行政行为的制定中还比较普遍。

（2）未经上级机关批准。行政规范性文件在依法需报经上级机关批准才能生效的情况下，未经上级机关批准的，属于违背法定程序。在黑龙江汇丰案[最（1999）行终字第20号]中，哈尔滨市规划局举证1996年《哈尔滨市城市总体规划》，证明汇丰公司的建筑规模、体量、高度违法。最高法院认为，该规划未经国务院批准，根据《城市规划法》注302第21条第3款“省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在一百万以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批”的规定，不具有法律效力。在司法实践中，法院关注的是行政规范性文件是否履行了批准程序，而并不苛求批准的形式。念泗居民案[最典行2004—11]一审法院对《念泗二村地段控制性详细规划》进行了合法性审查，认为“扬州市政府在执行城市规划法和江苏省实施办法所规定的详细规划的审批程序时，授权规划委员会负责此项工作，这种做法本身并不为法律、法规所禁止”。“由于法律、法规只规定城市详细规划应当由城市人民政府或规划行政主管部门审批，没有规定审批形式，故不能否定扬州市规划委员会会议纪要对批准详细规划发挥的实际作用，应当认定《念泗二村地段控制性详细规划》经过合法有效的批准。”石中跃等案[最（1999）行终字第16号]终审判决中认为：“经湖北省人大常委会批准施行的《武汉市城市客运出租汽车管理条例》第六条规定：‘出租汽车经营权可实行有偿转让，具体办法由市人民政府另行规定。’在武汉市人民政府尚未制定具体办法的情况下，市公用局根据《条例》的规定，拟订的《市公用局关于客运出租汽车和小公共汽车经营权有偿使用期满后重新取得经营权问题的请示》经报请武汉市人民政府审查批准，作为此次出租汽车经营权有偿出让的实施依据是可行的。经核实，市公用局请示的日期与武汉市人民政府领导签字批准的日期同为1998年4月28日，尽管武汉市人民政府对市公用局请示的批复没有文号，但并不因此影响该批复的有效性。”

（3）未对外发布。除法定行政解释性文件外，行政规范性文件对法官没有拘束力。注303但行政法规、规章和法定行政解释性文件却是行政法的渊源，其他行政规范性文件大多也构成具体行政行为需要依据的命令或指示。因此，抽象行政行为都应像法一样对外发布，发布是法得以有效存在的必要条件。注304在行政立法规范化以前，行政法规、规章与行政规范性文件往往难以区分，有的行政法规和规章也被当作内部行政规范性文件而没有对外发布。在当时，未对外发布的行政法规、规章不具有法律效力的制度也没有形成。现在，行政法规和规章都已经对外发布。但是，行政规范性文件仍然被分为内部行政规范性文件和外部行政规范性文件，内部行政规范性文件就没有对外发布。实践中，行政机关对某些涉及公民权利义务的行政规范性文件，仍有意或无意地作为内部行政规范性文件，在实施具体行政行为时则又将其作为依据。在丰祥公司案[最典行2003—1]中，盐政[2000]109号《关于对上海市盐务管理局〈关于请求解释“盐的批发业务由各级盐业公司统一经营”的请示〉函复函》，就未曾对外公布，被终审法院认定为对外不具有法律效力。这种违背法定程序的现象并不少见，必须予以遏制。当然，行政机关在行政过程中的意见并不具有最终性质，对外不具有法律效力，无需对外发布。在厦门博坦案[最典行2006—6]中，博坦公司申请二审法院调取海关总署政策法规司的政法函[2003]58号函件，以证明其投入的经营费用应当从违法所得中扣除。二审法院经查，海关总署政策法规司确实制作过政法函[2003]58号函，这是对国务院法制办工交商事司征询“违法所得”含义时制作的函复意见，从未作为海关总署的正式文件下发各地海关执行。也就是说，该复函是国务院法制办所作行为中海关总署的意见，是否采纳取决于国务院法制办，并不具有最终意义，因而也无需对外发布。二审法院认为，“海关总署政法司的复函，既不是法律、法规和规章，也不是海关总署为具体应用法律、法规和规章作出的解释，仅是海关总署内设机构对相关法律问题表达的一种观点，依法不能作为行政案件的审判依据”。

2.形式要件。抽象行政行为必须是书面形式的，并应符合名称要求和规定格式。其中，行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。规章的名称一般称“规定”“办法”，但不得称“条例”。《上海市行政机关规范性文件制定程序规定》第5条的规定，上海市各级各类行政机关所制定的规范性文件的名称，一般称“规定”“办法”“细则”“决定”“意见”“通告”；规范性文件内容为实施上位法和上级行政机关规范性文件的，其名称前可冠以“实施”两字。另外，《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》还规定了行政法规和规章的体例结构，《党政机关公文处理工作条例》等也规定了行政规范性文件的体例结构。

本节小结

从有关经验和我国立法来看，抽象行政行为的合法性要件有权限要件、内容要件、程序和形式要件。权限要件包括主体资格和行为权两方面，要求不超越权限。从实践看来，主体资格方面的超越权限主要有行政机关的内设机构制定行政规范性文件；行为权方面的超越权限主要有规定属于法律规定的事项，规定未授权的事项，规定其他国家机关的法定事项，以及行政规范性文件规定不属于其创制的事项。内容要件包括“下位法”不得违反“上位法”，以及内容上没有不适当的情形。内容上的不适当，主要包括制定目的、制定依据和调整对象的不适当。程序要件即抽象行政行为不得有违背法定程序的情形，在实践中的违背法定程序主要有未给予公众和有关机关参与机会，未经上级机关批准，以及未对外发布。形式要件要求抽象行政行为必须具有书面形式，并符合名称和格式等要求。