2.2.3 拉丁美洲国家

拉美地区国家的农村剩余劳动力向城市转移过程中，尤其偏好大城市。从1950年到1970年，都市中心人口在总人口中所占比重，从39.3%上升到53.5%。1950—1960年的10年间，农村、小城镇人口仅增加了19%，而都市人口比重增加了67%。至1976年，阿根廷的都市化水平为69.9%，巴西为47.9%，智利为71.1%，哥伦比亚为54.5%。并且，拉美国家的土地普遍高度集中，很多无地农民被迫离开土地，去城市寻找工作。这就使得拉美国家的城市面临许多问题。

（1）城市贫困问题

拉美国家的农村劳动力向城市转移这一过程缺乏科学的引导和规划，无序的状态使城市人口急剧膨胀。而城市有限的现代工业部门短时间内并不能提供足够多的就业机会，从而导致城市就业压力剧增。这些失业者在农村失去了土地，到城市又没有稳定的收入来源，常年聚集在“非正规住房”的地区，形成了城市的贫民窟。

多数拉美国家在经历了20世纪80年代的债务危机之后，国家经济长期萧条，停滞不前。因此针对城市的贫困问题，它们主要采取的方法是“聚焦法”，比如哥伦比亚会集中向贫困家庭发放食品补贴，增加对贫困人口的教育和卫生投入等。同时，各国还把增加就业作为减少贫困的主要途径，如扶持小微企业发展，加强就业培训等措施，在一定程度上拓宽了城市贫困人口的就业渠道。另外，拉美许多国家还通过建立专项扶贫基金，对卫生医疗、儿童教育、公共设施等社会薄弱领域提供扶贫支持。

虽然拉美国家的扶贫计划在实施中还存在诸多不足，但是也取得了一定成绩，最显著的是贫困人口增加的势头已经明显减缓，部分国家贫困人口绝对数量下降。墨西哥1989年“极端贫困人口”1490万，1992减少到1360万，2010年减少到1170万人。

（2）城市就业问题

城市中的失业者需要维持生计，于是许多人进入各式各样的商业和服务行业，或者成为个体经营者等“非正规就业”部门。这些部门工资收入低，劳动强度大，既没有劳动合同，也没有社会保险，基本的劳工权益得不到保障。即使这样还有大量的失业者无法找到就业的机会。

针对这些问题，拉美国家普遍采取的办法就是调整产业结构，发展出口导向型的产业。如果仅仅是初级产品的出口，那么所创造的就业岗位就相对有限，再加上产品附加值低，工人工资也相对较低。因此，在产业结构调整初期拉美国家并没有取得预期的效果。

进入21世纪，拉美各国又采取不同的措施应对日益紧张的就业问题。巴西政府通过构建就业公共服务体系，为全国的求职者提供更多的岗位招聘信息，同时也加大对国内基础设施的投资建设力度，通过投资带动创造就业岗位。秘鲁则大力发展旅游观光农业，促进农民的就近择业；同时也通过基础设施建设，包括修建公路、铺设乡村道路以及电力、卫生服务等公共设施工程等，提供许多临时就业机会。

3）社会保障不平等问题

这种社会保障的不平等主要体现在“正规就业部门”对比“非正规就业部门”。之前提到，这些非正规就业部门的从业者基本没有任何的社会保障，基本的权益也得不到保护。而且在20世纪80年代之前，拉美国家的社会保障只覆盖城市正规就业部门的雇佣劳动者，农民、个体户以及“非正规就业部门”的从业者都被排除在国家社会保障体系之外。

种种社会保障不平等的问题，不断激化着拉美国家的社会矛盾，急需通过改革来解决。

最先开始改革的国家是智利，从20世纪80年代初期就着手在提高社会保障的覆盖率方面进行了一系列的制度改革；到了90年代，秘鲁、哥伦比亚、阿根廷、巴西、墨西哥、玻利维亚等国也都相继推出了社会保障制度改革方案并付诸实施。在此主要介绍智利针对社会保障不平等所做出的改变。

在养老保险，智利政府建立了社会养老救助金制度，对于年龄超过65岁的老人，在收入低于最低养老金标准50%以上时，便可以获得政府所提供的救助养老金。在医疗保险方面，通过引入商业保险，减轻政府公共财政的负担，并将无力支付保费的贫困人口纳入公共医疗保险体系，由政府财政进行兜底。在失业保险方面，大幅扩大失业保险的覆盖面，所有年满18周岁在私人部门工作并领取薪水的员工都允许被纳入到失业保险的范畴，并通过税费减免的方式鼓励雇主为员工购买失业保险。同时，智利针对贫困人口还构建了一整套社会救助制度，包括统一家庭津贴、生活用水补贴、住房补贴和失业救助，努力改善贫困人口的生活状况。