二、社会改革何以可能？

东莞为何能主动进行社会改革以回应城市化进程中的农民和农民工问题？大量文献证明，政治升迁和追求政绩是我国地方官员进行改革的最大动力（周黎安，2004；彭宅文，2011）。经济最落后和最发达的地区往往难以实现大幅度的经济边际增长。这对于身处政治锦标赛的地方官员而言，要想获得晋升，就必须在其他能够实现边际政绩大幅度提升的领域有所作为。东莞便是如此。从2005年开始，东莞的经济增长速度便持续放缓。当时，地方领导人已经注意到东莞的经济增长模式即将到达极限。而且，东莞市以非国有力量、外资投资、中小企业为主导的经济增长模式在外部经济环境动荡时显得十分脆弱。2007年至2008年的金融危机重创了东莞的制造业。2009年，东莞的地区生产总值增长指数大幅下跌，在珠三角12个城市中的排名从第二位降至第九位。因此，在经济绩效呈边际递减、政治改革风险又太大的情况下，东莞市政府官员只能在社会政策领域寻求变革。而且，经济动荡带来众多社会不稳定因素，例如欠薪、失业和破产。此时，如果地方政府能通过前瞻性的社会政策变革来化解潜在的经济与社会不稳定因子，便会成为比经济绩效更显赫的政绩。正因为如此，早在2007年，东莞市统计局便撰写报告，谏言东莞在经济上无法和广州深圳比较，应当从提升城市的综合发展与人均水平入手来超越广州深圳。这份报告也得到市领导的肯定和批示。

同时，中央层面和省级层面的政策取向也为东莞发动社会变革提供了良好的政治机会。2002年以来，新一届中央领导人开始制定一系列社会政策以平衡市场与社会的发展，中国的社会政策进入了重建期。不过，这段时期虽然出现了把国家带回社会政策领域的趋势，但由于区域间差异和复杂的政府间财政关系，中央还是让地方承担起社会支出的主要责任，而且也寄希望于各地方能够因地制宜来推动社会建设。为了提升各地方发展社会政策的积极性，中央也逐渐将成功推动地方政府间经济竞赛的激励机制扩大到社会政策领域，通过考核、评奖等方式将社会政策绩效与官员升迁挂钩。另一方面，中央也出台了一系列纲领性政策激励地方进行改革。例如，2008年年底，发改委出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020）》（以下简称《珠三角规划纲要》），鼓励珠三角城市完善覆盖城乡惠及全民的社会保障网，提高社会保险覆盖面和完善社会救助；2009年，民政部与环保部分别与广东省政府签订了与《珠三角规划纲要》配套的发展协议，决定将普惠型社会福利制度、社工制度、社团管理与社区建设等试点安排在珠三角城市；同年，广东省民政厅也将东莞市确定为履行与民政部协议的试点城市。除此之外，从2009年到2011年，中共中央总书记胡锦涛三次赴广东考察，强调珠三角等发达城市要加快经济转型、维持社会稳定以及在以改善民生为重点的社会建设方面进行创新。而广东省领导层的态度与中央高度一致。2009年年底，广东省政府出台了与《珠三角规划纲要》相配套的《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020年）》，希望分阶段在全省范围建立起消除城乡差别、地区间和社会群体间差别的公共服务体系。这个纲要实际上反映出了广东旨在建构以“省域公民身份”为本的社会政策体系的意图。随后广东又出台了《珠江三角洲基本公共服务一体化规划（2009—2020年）》《实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）〉评估考核办法》、《广东省实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）〉督查办法（试行）》和《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》等，通过财政、考核、监督等机制来强化政策执行。

除了人事激励与政治机会，较强的财政自主性是东莞推行社会改革的重要基础。从财政收入看，东莞并非《珠三角规划纲要》覆盖的九个城市的翘首：从2007年到2010年，东莞的人均地方财政一般预算收入在这九所城市的排名中都居于第六位。但是，从财政结构看，东莞市政府拥有较强的财政自主性。在横向财政结构方面，东莞市预算外资金比重相对较少，因而其调整预算分配的自主性更强一些。从2007年到2010年，东莞市预算外收入（不包括基金收入）与一般预算收入的比率从1∶11持续下降到1∶62。在纵向财政结构方面，东莞市由于采取“市直管镇”模式，因此市对镇与街道的财政控制更强，更有利于推动基层政权的社会支出结构调整。2010年，东莞市向28个镇与4条街道转移财政支付65亿元，占镇与街道可支配财政收入（217.42亿元）的30%。自上而下的财政转移支付有助于上级对下级支出方向的控制，也从客观上推动了基本公共服务均等化。从2008年到2010年，东莞市每年都向镇与街道转移支付10亿元以上的义务教育资金，其中一个重要的支出要求就是为外来户籍学生免除义务教育杂费和借读费。

财政自主性直接影响到地方政府整合政策过程与预算过程的结果。如果地方政府缺乏足够的自主性来为社会改革安排相应支出，那么一切新制定的社会政策便可能沦为口号。东莞由于预算分配权相对集中，使得社会支出的增加成为可能。从2007年到2010年，东莞市本级社会保障方面支出从10.90%上升到12.69%，教育支出在2007年骤增为19.66%，并在随后三年内稳定在13.8%左右，扶贫支出也从2.51%提升为3.44%，而公检法司支出则从15.00%下降到12.24%。