上海市人民检察院第三分院起诉非法进口“洋垃圾”污染环境民事公益诉讼案
——全链条追究责任　以诉讼推动规范

【案例要旨】

对于国家禁止进口的固体废物（“洋垃圾”），即使已被海关查扣尚未造成实际生态环境损害，检察机关仍可就消除生态环境损害风险提起民事公益诉讼，要求侵权行为人赔偿无害化处置费用。本案全面审查，追究了“洋垃圾”的供货商、收购商、进口商、物流报关方等所涉主体的公益诉讼连带责任，从源头打击了非法进口“洋垃圾”行为，规范了企业的经营行为，有效保护了我国国土生态环境安全。

【案情概要】

2015年年初，某固体废物处置有限公司（以下简称H公司）总经理钱某联系黄某和某贸易有限公司（以下简称M公司）经营人陈某、薛某，求购进口含铜固体废物。2015年9月，薛某在韩国组织了一票138.66吨的铜污泥。在明知铜污泥系国家禁止进口固体废物的情况下，由M公司制作虚假报关单证伪报成铜矿进口，由黄某在上海港办理报关手续，并将进口情况告知了H公司，H公司向M公司支付了相应货款，M公司将部分货款分给了薛某和黄某，后该票固体废物被海关查获滞留港区，无法退运。经检测，该票固体废物含大量重金属离子，具有危害我国生态环境安全的重大风险。2018年9月，M公司、黄某、薛某被法院以走私废物罪追究刑事责任。2019年6月，上海市人民检察院第三分院（以下简称三分院）对M公司、黄某、薛某、H公司提起民事公益诉讼，要求四被告连带偿付非法进口固体废物（铜污泥）的处置费用人民币1 053 700元，一审获得全部支持，二审维持原判。

【履职情况】

一、诉前调查和公告

2018年10月26日，三分院对本案进行立案审查。在调查核实阶段，三分院除了收集已被追究刑事责任的被告的侵权证据，还就未被追究刑事责任的华远公司是否应承担民事公益诉讼责任开展调查。三分院属于全国首家跨行政区划检察院，具有跨行政区划办理公益诉讼案件的优势，承办组远赴安徽、宁波等地对涉案当事人、企业、环保部门进行调查。H公司负责人称，该公司具有危险废物处置许可证，他们要的是合法进口且有商检证书的进口固体废物，即“洋垃圾”，该批货物由M公司负责进口报关，所以，其与M公司系境内购销。然而，我国并不允许进口固体废物的购销行为，危险废物处置许可证也只仅针对境内的固体废物。委托进口固体废物政策早已取消，经向安徽省环保厅和某市环保局查询，H公司历史上从未申请过进口固体废物许可证。而且，M公司发送给H公司钱某确认的传真上载明的货物是铜矿，但含水量高达50%，明显不符合铜矿含水量最高不超过12%的行业标准，结合询问笔录等证据，可以认定H公司对进口货物是铜污泥系明知，其行为具有违法性。为此，三分院将利益链中的M公司、黄某、薛某、H公司均列为被告。

办案中，三分院委托上海市固体废物管理中心对“洋垃圾”的危害及处置方式出具专门意见。经鉴定，涉案铜污泥属于生产过程中产生的废弃物、残余物，含有大量重金属物质，应作为危险废物处置。同时，三分院还委托上海市价格认证中心对该票“洋垃圾”的无害化处置费用进行评估，确定了标的金额为人民币1 053 700元。

三分院于2019年4月28日发出公告，督促有关机关和社会组织提起民事公益诉讼，公告期限届满后，有关机关和社会组织未起诉，遂由三分院作为公益诉讼起诉人起诉。

二、提起民事公益诉讼

三分院于2019年6月27日向上海市第三中级人民法院（以下简称三中院）提起民事公益诉讼，要求四被告连带偿付非法进口固体废物（铜污泥）的处置费用人民币1 053 700元。庭审中，三分院邀请了华东师范大学生态与环境科学系教授作为专家辅助人协助办案。

（一）四被告应连带承担公益诉讼损害赔偿责任

H公司、M公司、黄某、薛某在明知铜污泥系国家禁止进口的固体废物的情况下，共同商议、分工合作，由H公司确认进口货物并支付了货款，薛某在境外组织货源，M公司制作虚假报关单证，黄某负责报关和国内运输，各被告在购买和进口固体废物中都起到了不可或缺的作用。根据《中华人民共和国侵权责任法》第8条的规定，四被告应认定为共同侵权者，须承担连带责任。

（二）公益诉讼请求依法、合理

本案“洋垃圾”虽未入境，但具有损害社会公共利益的重大风险，同样属于检察公益诉讼的受案范围，被告应承担消除危险的民事责任。涉案走私废物无法退运，根据相关法规应进行无害化处置，并且必然发生处置费用。行为人不应当因无法退运而免除排除环境污染风险的法律责任，否则会产生无法退运滞留境内情形下的责任反而比能够退运情形下的责任更小的悖论。上海市固体废物管理中心和上海市价格认证中心对处置费用的意见系专业机构出具，资质健全、程序合法、结果公正，应予认定。

（三）承担民事公益诉讼侵权责任不以追究刑事责任为先决条件

刑事责任与民事责任是两种相互独立的责任形式，华远公司虽未在走私废物犯罪案件中被判处刑事责任，但不代表其无需在公益诉讼中承担民事责任。通过相关证据可充分认定，H公司与M公司、黄某、薛某之间存在合意，具有共同的侵权故意，符合共同实施污染环境民事侵权行为的构成要件，系共同侵权，H公司应承担民事赔偿责任。

2019年9月5日，三中院经审理，当庭判决四被告连带赔偿非法进口铜污泥的处置费人民币1 053 700元。H公司不服提起上诉，三分院出庭应诉，上海市人民检察院也派员出席庭审。经上海市高级人民法院审理后判决驳回上诉，维持原判。现本案已经执行到位，该批固体废物也已无害化处置完毕。H公司、M公司和相关当事人都表示今后要吸取教训，合法、合规经营。

【典型意义】

一、综合运用检察职能，践行最严格的生态环境保护制度

本案立足大局，在对刑事案件分析后，鉴于刑事案件和民事案件的责任范围、构成要件、举证规则的不同，提出民事公益诉讼调查核实不限于刑事案件被告范围，而是根据民事侵权责任的构成要件开展全面取证。检察官对涉案“洋垃圾”供货、收购、进口、物流报关等环节调查收集证据，将实际进口“洋垃圾”者列为民事公益诉讼被告，使刑事责任与民事公益侵权责任相衔接，从刑事程序和公益诉讼程序全面追究了走私“洋垃圾”的犯罪和违法责任，从源头上打击相关企业进口“洋垃圾”非法牟利的行为，让违法者付出应有的代价。

二、探索滞港“洋垃圾”无害化处置的检察公益诉讼模式

无法退运的“洋垃圾”滞留港区一直是政府、海关面临的执法难题，由于缺乏让行为人承担相关费用的执法依据，高额的处置费用对公共利益造成了巨大损失。检察公益诉讼紧盯社会治理的痛点、难点、堵点，将非法进口“洋垃圾”纳入公益诉讼视野，提出“洋垃圾”处置的检察方案：对于能够退运的“洋垃圾”，积极联系货主或船公司进行退运，退运情节可作为走私犯罪定罪量刑的考量因素；对于无法退运的“洋垃圾”，由检察机关依法向走私废物的企业、个人甚至是源头企业提起民事公益诉讼，追究这些违法企业和个人的民事责任，加大违法成本，让纳税人的钱不再为违法个体“买单”。本案确定对于非法入境的国家禁止进口的固体废物，即使因被查扣尚未造成实际的生态环境损害也具有污染生态环境的重大风险，符合提出公益诉讼的条件，侵权行为人仍负有消除危险的民事责任。同时，对于非法入境而滞留境内的固体废物，无害化处置费用是消除危险的必要措施，相应的处置费用可以通过公益诉讼由侵权行为人承担，而非纳入执法成本，由政府承担。

三、积极开展跨行政区划公益诉讼，服务保障长三角一体化发展

本案四被告罔顾国家法律法规，企图通过伪报的方式将“洋垃圾”引入国内，并跨境运输、非法提炼，以牺牲环境的代价赚取蝇头小利，造成了长三角地区环境污染的重大风险。涉案“洋垃圾”的海运目的港和物流报关在上海，单证制作在浙江宁波，内陆运输目的地在安徽宣城。货物运输、报关、加工跨越“长三角”不同省市，所产生的环境风险具有跨行政区划特性。本案依靠各地检察机关、政府部门的支持配合，顺利开展调查取证，既是长三角检察公益诉讼一体化协作机制的有益探索，也是检察机关服务保障长三角一体化战略、建设法治政府的重要途径。

【专家点评】

检察机关作为我国的法律监督机关，长期以来主要作为刑事诉讼中的侦查、控诉机关，其他职能的发挥较为有限。

随着监察体制改革和“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革的全面推进与落实，检察机关职能的探索与完善被视为非常紧迫的任务。面对新时期社会主要矛盾的变化，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益提高，检察机关有责任在供给侧方面满足人民群众的上述需求。最高人民检察院注意到各地检察机关面临的困境，以内设机构改革为契机，一改此前检察机关重刑轻民的传统，提出了刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察“四大检察”全面协调发展的目标，其中公益诉讼检察的历史最短，是检察机关职能的最新拓展与完善，但相对于民事、行政检察的被动性，公益诉讼检察较少受到其他国家机关的影响，在国家利益、社会公共利益受损的情况下具有补充诉讼的主动性，未来将是“四大检察”中最有潜力的职能。不仅如此，公益诉讼检察主要集中在生态环境、社会建设等方面，契合了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”总体布局的要求，是“五位一体”总体布局得以实现的司法保障，在我国社会经济发展中具有重要的地位。

本案通过对滞留港口的非法进口“洋垃圾”污染环境提起公益诉讼，体现了新时期检察机关尽职履责的担当。案件处理中的几个特点非常具有代表性：一是检察机关“以人民为中心”，严格依法保护国家利益和社会公共利益。我国于2018年发布《进口可以用作原料的固体废物环境保护控制标准》，明确禁止多种“洋垃圾”的进口，但由于一些地方重发展、轻环保，部分企业和个人为谋取非法利益，置人民群众身体健康与国家利益于不顾，“洋垃圾”非法入境问题仍时有发生。以海关、刑事检察等为主进行的首轮刑事打击后，经常遗留有后续问题有待处理，目前仍然缺乏明确的机制。本案办案机关直面困境，充分研究案件事实和法律适用，对供货商、收购商、进口商、物流报关方等所涉主体进行全链条的责任追究，真正将对国家利益、社会利益保护的法律屏障激活起来、扩展开来，起到了“办理一案、警示一片”的效果。

二是将跨区域办案与多方面协作灵活运用在司法实践中。本案虽然是在上海发现并由上海地方公安机关启动刑事责任追究的，但案件涉及华东多省多个主体，部分主体并不需要追究刑事责任，在公益诉讼的处理上需要办案机关自行调查核实。不仅如此，对于长期以刑事案件为主的检察机关，这起民事公益诉讼不仅涉及诸多民事实体法律的规定，而且还有对废弃物、残余物中重金属的危害大小、处理方式、价格认定等多领域的专业问题。办案机关利用自身长期跨行政区划办案的经验，多次派人到安徽、浙江等地行政机关、企业进行实地调查，并走访了上海海关、市固体废物管理中心、市价格认证中心、司法鉴定科学研究院等专业机构，为案件处理提供了扎实的证据基础与专业基础；庭审中，检察机关更是大胆邀请专家辅助人参与庭审，体现了办案人员缜密的办案思维和优秀的法律素养。虽然此案经历了被告公司的上诉，但上级法院仍然予以维持，案件处理的效果较好，并被最高人民检察院收录为第二批服务保障长江经济带发展的典型案例，且是唯一的民事公益诉讼案件，也是“洋垃圾”污染环境领域的代表性案例。

三是发挥司法的引领作用。由“洋垃圾”引起的环境污染是显而易见的，不仅有国家法律的明确禁止性规定，而且有“洋垃圾”滞留港口造成的管理、处置的环境破坏。然而，“洋垃圾”污染环境类公益诉讼案件是新型案件，国内没有能够参照的案例。有关机关和社会组织应对经验不足，可能存在一定的懈怠思想，这也为“洋垃圾”进口产业链的诸多企业留下了违法犯罪的缺口，这也成为造成“洋垃圾”非法进口案件屡禁不绝的重要原因。相对于当下一些国家机关、社会组织面对新问题的“等靠要”与消极的不作为、缓作为，甚至上交问题，三分院的办案人员不畏困难、敢于亮剑，以这种新型案件为突破口，克服多地调查的艰辛与专业不足的缺陷，为其他机关、社会组织和企业对于这类案件的处理提供了经验，设置了标杆。在我国推进国家治理体系与治理能力现代化过程中，这种发挥司法引领社会治理的作用特别值得推广。

一审案件承办人：

徐燕平，上海市人民检察院第三分院检察长

张守慧，上海市人民检察院第三分院第五检察部主任

季刚，上海市人民检察院第三分院第五检察部副主任

汪杰，上海市人民检察院第三分院第五检察部检察官助理

二审案件承办人：

屠春含，上海市人民检察院第八检察部主任

张守慧，上海市人民检察院第三分院第五检察部主任

季刚，上海市人民检察院第三分院第五检察部副主任

汪杰，上海市人民检察院第三分院第五检察部检察官助理

案例撰写人：

季刚，上海市人民检察院第三分院第五检察部副主任

案例审核人：

张守慧，上海市人民检察院第三分院第五检察部主任

案例编审人：

林竹静，上海市人民检察院法律政策研究室检察官

案例点评人：

陈海锋，上海社会科学院法学研究所副研究员