第一节　推——拉之间：特大城市城乡接合部的形成

19世纪末20世纪初，随着城市化的进程，西方一些大城市周边出现了兼具城市和乡村共同特征的地域形态。1936年，德国地理学家赫伯特·路易斯（Hebert Louis）提出“城市边缘区”（stadtrand zone）的概念。20世纪70年代，经济学、社会学等学科也开始关注到这类地域，学者们提出“城乡边缘区”（the rural-urban fringe）、“乡村—城市边缘带”（rural-urban fringe belts）、“城市边缘带”（urban fringe belts）、“转型区”（zone in transition）等概念。这类区域是城市中心的经济重心向农村扩张、工业用地和农业用地的混杂地带，兼具城市和乡村的特征，人口密度高于周边农村、低于中心城区。它不只是城市与乡村之间的过渡地带，也是城市功能与乡村功能逐渐过渡的地带。

国内学者在20世纪80年代后期，开始关注城乡接合部的发展。1988年广州市规划局参照《关于划分城区、城乡结合部、农村地区管理范围的意见及有关管理要求的报告》，拟定了城乡接合部的划分原则，从此以后“城乡接合部”的概念开始被广泛使用。学者在研究这一地域的过程中，提出了一些相近概念，如“城市边缘区”“城乡交错带”“城乡交接带”“城乡边缘带”“城乡过渡区”等概念。2002年，中央机构编制委员会办公室等发布了《关于贯彻落实‹国务院关于加强城乡规划监督管理的通知›的通知》，将“城乡接合部”界定为“规划确定为建设用地，国有土地和集体所有用地混杂地区；以及规划确定为农业用地，在国有建设用地包含之中的地区”。学者们从生态系统、土地利用、人口结构、社会形态等多种视角对城乡接合部的概念进行界定。而“城乡接合部社区”是指介于城乡之间的第三种社区类型，既是中国都市化过程中普遍存在的一种社区类型，也是中国特有的土地征购政策、户籍管理政策体系下的产物。这些社区地处城乡接合部，总的特征就是亦城亦农。

特大城市城乡接合部的形成受到各种力量的影响，总体来说，是城市郊区化的推力和郊区城市化的拉力双重作用的结果。一方面，特大城市中心区土地价格上涨，生产和生活成本高企，形成巨大的推力，促使中心区的产业和人口迁入城乡接合部。另一方面，特大城市城乡接合部的城市化水平不断提升，地理位置优势与低廉的生产和生活成本形成拉力，吸引产业和人口汇聚于此。

一、推力：城市郊区化

郊区化是城市积聚到一定程度，人口、产业等经济要素向外迁移的一种离心扩散现象，是城市化经历了中心区绝对集中、相对集中和相对分散以后的一个绝对分散阶段。狭义的郊区化指中心区的人口和功能外迁致其停滞或衰退，广义的郊区化还包含城市性和农村性功能因素、人口和土地利用。

西方国家的郊区化始于20世纪20年代，50—60年代达到高潮；70年代左右完成了郊区化与绿带开发；80—90年代，郊区次级中心大量兴起，郊区的商业、消费和社会服务的聚集效应逐步显现，对中心区的社会、经济结构形成挑战，形成了“新郊区化”。纽约、伦敦、巴黎、东京等世界主要大都市区在发展的过程中都倾向于将集聚的城市人口、产业、功能向外疏解，都经历了从“高度向心聚集到快速离心扩散，由居住郊区化到商业活动郊区化，再到办公郊区化”的空间扩张过程。不过由于各个城市的政府体制、政策导向、社会结构、文化理念、自然环境等因素的差异，每个城市选择的空间扩张方式不同，从而产生了相异的效果。

20世纪80年代，中国的郊区化在计划经济向市场经济过渡的过程中开始出现。首先表现为人口的郊区化。当城市中心区的人口增速放缓，在城市总人口中的比重下降，就出现了相对分散的趋势。之后，城市中心区人口出现绝对数量下降，就进入绝对分散阶段，即人口郊区化。周一星和孟延春认为，1982年以后中国的大城市开启了郊区化进程。1982—1993年，上海中心区人口减少2.8%，共15.4万人。这一时期，人口主要迁往近郊区，北京的近郊区人口增速为4.34%，上海为4.10%。1990—2000年，上海中心区特别是内环线以内的核心城区人口密度大幅度下降，中心区人口密度下降了14.9%，其中核心城区下降了23.3%；同时，郊区人口密度迅速增长，增幅达37.6%。郊区新增人口主要集中在近郊区，增幅为80%，远郊区的人口增幅仅为2.6%。进入21世纪，人口向远郊区迁移，远郊区的人口增长率上升并超过了近郊区。2009—2013年，上海市年均新增外来常住人口89.6万人，80%以上被郊区吸纳，远郊区人口增长速度快于近郊区。

其次是产业的郊区化。20世纪90年代初，上海产业结构“退二进三”，调整产业布局。市区以第三产业为主，一部分都市型工业为辅（如高附加值且符合环保原则的电子信息业、服装服饰业、食品业、设计印刷业、装饰装潢业等），工业布局的重心转移到郊区。按照这一原则，市区原有工业企业的三分之一予以保留，三分之一关停并转，三分之一向外搬迁，位于市区核心地带的中央商务区基本上只发展第三产业。据统计，截至2000年底以前，上海有1000多家企业和生产点从中心区迁往郊区（见表1-1）。“十五”期间，上海继续优化“三圈”工业布局，即“内环线以都市型工业为主，内外环线之间以都市型工业、高科技工业及配套工业为主，外环线以外以装备类工业和基础原材料工业为主。”同时，重点建设“一城九镇”，即松江新城和安亭、罗店、朱家角、枫泾、浦江、高桥、周浦、奉城、堡镇9个中心镇。“十一五”期间，形成五条向外经济发展轴，引导中心城区产业向郊区发展和布局。2018年11月，《上海产业地图》正式上线，明确了上海“一心一环两带多区”的产业布局，中心区重点发展高端服务业，而以战略性新兴产业、先进制造业为代表的高端产业集中在郊区（见图1-1）。

什么因素推动了人口和产业的郊区化呢？早期的郊区化研究就集中讨论了郊区化的起源和形成动因。阿瑟·奥沙利文（Arthur O’sullivan）从产业发展（制造业、零售业）和人口要素等方面分析了郊区化的形成机制。埃德温·米尔斯（Edwin S.Mills）等研究了人口和就业的郊区化之后，指出政府财政和社会措施也是郊区化的重要起因。巴里·埃德蒙斯顿（Barry Edmonston）和奥马尔·戴维斯（Omar Davies）运用定量模型描述了1900—1970年代美国西部城市人口郊区化的进程，认为收入增加和技术进步是人口分散化的重要动力。霍尔等认为就业从城市中心向郊区的流动带来郊区化的发展 。凯伦·科佩基（Karen A.Kopecky）强调交通发展对居住空间的重构作用，富人自驾出行远离市中心，而依赖公共交通的穷人则更倾向于住在市中心附近。约翰·卡拉瑟斯（John I.Carruthers）和古德蒙杜尔·乌尔法松（Gudmundur F.Ulfarsson）注意到政府管理对郊区居住空间重构的影响，如本地限制性区划制度和增长控制导致当地向外围蔓延，以及政府管理的形式塑造了城市边缘地区的政治、经济、社会等各方面的形态特征。除此之外，西方郊区化的一个重要原因，是黑人等少数族裔、移民和低收入者在中心区聚集，“疾病、犯罪、道德败坏、贫穷、移民和社会无序的恐惧”驱使中产阶级从中心区迁出，追求较好的学校、较大的活动空间和种族分离的居住环境，或者说是“中产阶级相对于他们自己创造出来的城市工业世界的异化”。在郊区化导致社会群体的居住分异后，郊区成为地位的象征，中产阶级试图通过约束性契约等方式形成同质且稳定的住宅领地，进一步推动了郊区化的发展。

导致中国特大城市的人口和产业向郊区迁移的原因是什么呢？与西方郊区化的生产机制有什么差异呢？

第一，土地有偿使用制度的建立。这是撬动中国城市郊区化进程的基本动力。中华人民共和国成立以来，城市土地实行的是“无偿、无期限、无流动”。而1987年12月1日深圳首次公开拍卖了一宗土地50年的使用权，开启了土地使用权与所有权分离、土地使用权依法转让的大幕。1988年《中华人民共和国宪法修正案》，增加了“土地使用权可以依法转让”的规定。同年《中华人民共和国土地管理法》修订，明确了“国家实行国有土地有偿使用制度”“国有和集体所有的土地使用权可以依法转让”。1990年5月，国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地制度向“有偿、有期限、有流动”转变。在此基础上，各个城市开始土地分等定级、评定基准地价。根据阿朗索的级差地租—空间竞争理论，地租支付能力决定了不同产业和住宅等的区位分布状态，也就是说级差地租塑造了城市产业的空间格局。改革后，城市中心区的地价远远高出郊区同类用地价格，土地价格的差异导致城市土地功能的空间置换，工业企业、仓库等迁入郊区，而对区位较敏感、支付地租能力较强、收益率更高的商业、贸易、金融、旅馆等第三产业成为中心区的主导产业。

第二，城市住房商品化改革。1998年7月，发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，取消福利分房制度，启动住房商品化改革。城市居民的住房需求被释放，各个城市的房地产业蓬勃发展。市区的高房价对中低收入群体形成了从中心区向郊区迁移的推力。新兴的中产阶级为了获得更宽敞、更便宜的住房开始在郊区购房，旧房改造的拆迁户和低收入者向郊区的动迁安置房和经济适用房迁移。郊区环境优美的别墅区对偏好良好生态环境的高收入群体也形成了拉力。房价的推拉效应使不同群体在郊区聚居，但是不同居住区的房价差异导致了各群体间的居住分离和城市空间的重新分配。

第三，交通、通信等基础设施的改善。20世纪90年代以后，上海城市交通投资大幅度增加。中心区建成了内环、中环高架、南北高架、数条地铁线等立体交通工程，形成了“三横三纵”道路骨架和“申”字形高架网络。2003年6月，外环线全线建成通车。截至2019年底，已经建成16条越江隧道和13座跨江大桥。城市交通设施建设，一方面缩短了中心区与郊区的距离，降低了通勤成本，使企业和人口向郊区迁移成为可能；另一方面推动城市土地升值，尤其是轨道交通建设拉动了沿线的房地产开发，带动公共服务设施配套和商业服务发展，对外来居民形成拉力，吸引他们迁入郊区。通信技术的快速发展在一定程度上打破了时间和空间对企业获取信息的限制，企业之间、企业的生产部门与经营部门之间可以在空间上分离，推动企业向郊区迁移。

第四，群体迁移聚居。外来人口迁入郊区是一个由社会关系网驱动的过程。正如威廉·托马斯（William I.Thomas）和弗洛里安·兹纳涅茨基（Florian Znaniecki）在《身处欧美的波兰农民》中所言，移民并不是孤立地站在一个与之文化相异的群体中，而是处于一个同质的群体中。移民在目的地稳定地生活后，会将其社会关系（亲属、朋友）吸引过来，因为他习惯与在旧有的同质的社会关系（初级群体）中获得呼应和承认。外来人口通过血缘和地缘关系聚居，在诸如“浙江村”“新疆村”的聚居地内部，形成了劳动力、资金等要素的内部市场和内部交易信用。这种群体的聚集帮助外来人口找到合理的谋生和发展手段，缩小与本地居民之间的社会距离，增强他们的利益谈判能力，为他们化解新环境的生存风险提供集体化应对策略和庇护。

总的来说，中国特大城市郊区化的生成机制既有与西方相同的地方，如城市规划、产业调整、交通发展、族裔迁移等，也有相异之处。西方的郊区化是城市中心区的社会、环境出现严重问题后，中产阶级为改善生活品质开始的迁移过程。当然市场供给和政策导向也发挥了重要作用。城市政体论者认为，在美国的城市发展中，政府、市场和社区形成的城市政体联盟的内部关系影响着城市空间的形成和变化。至于哪一主体起主导作用，学者们各执一词，或是强调商业团体在政府收入和城市发展中的重要作用，或是认为政治优于市场。

中国特大城市的郊区化是为了缓解城市中心区过密化带来的环境、交通、住房、医疗等城市问题，是以土地财政为基础的，在政府干预和市场竞争的双重作用下展开的有计划、有组织的迁移。与美国等西方国家相比，政府与市场的关系更加微妙，郊区化的作用方式也更加复杂。诚如周黎安所言，“如果沿用主流经济学关于政府与市场关系的概念与范式诠释中国的增长奇迹，我们只能在‘政府主导’‘市场主导’或者‘政府与市场均衡结合型’的概念谱系里‘三选一’。拜中国增长故事的丰富性和复杂性所赐，对于上述任何一个选项，我们都可以摘取相应的证据加以论证；同时，每一个选项又都面临着支持另外两个选项的证据和抗辩。”周黎安提出的“官场+市场”理论，似乎更适合解释中国郊区化独特的生成机制。中国的郊区化过程同时也是市场化和改革开放的过程，一个城市的郊区化进程取决于政府与市场的合作与互动。政府与市场相互嵌入、相互纠缠，复杂的互动格局使彼此边界极其模糊。

政府的土地有偿使用制度改革和住房商品化改革是推动城市郊区化的根本动力，而这两项改革亦是政府引入市场机制解决发展问题、释放发展压力的一种尝试。地方政府通过土地功能置换，将一些中心区的企业和旧危房居民迁入郊区，并经由土地拍卖，出让城市土地使用权。住房商品化改革推高的房地产市场，使地方政府获得高额的土地增值收益。地方政府再将这些收益用于基础设施建设投资、工业用地的成本补贴和工业企业的税收补贴，转化为启动城市化的巨大资本（见图1-2）。

二、拉力：郊区城市化

郊区城市化是在离心力、向心力以及自身的各种力量作用下，乡村地域向城镇地域转化的过程。这一转化过程包括城镇化（农村地域向城市地域转化）、产业结构城市化（农业向城市产业转化）、人口城市化（农业人口向非农人口转化）和居民生活方式城市化（农村生活方式向城市生活方式转化）。

上海郊区的城市化起源于六七十年代城市国营企业与乡村社队企业的联营协作。1978年，上海郊区社队工业产值为28.99亿元，占社队工农业总产值的52.15%，工业已经成为郊区产业的重点发展对象。80年代中后期，随着上海市政府城乡一体化发展方针的提出、土地有偿使用制度的实施和城市住房制度改革的启动，上海大规模的郊区城市化开始了。

上海的郊区城市化首先体现在人口的城市化上。以位于上海市北部的宝山区为例，宝山区毗邻杨浦、虹口、静安和普陀，属于上海的近郊区。1990—2015年，宝山区的非农业人口从352579人增长到908877人，增长了2.58倍；占户籍人口的比重由65.19%增长到95.87%，上升了近31个百分点（见表1-2）。宝山区的户籍人口从540841人增加到948019人，但是农业人口从188262人下降到39142人，说明一方面新增的户籍人口主要为非农业人口，另一方面原有的农业人口也在持续地向非农业人口转移（见图1-3）。同时，宝山区的人口密度也在持续增加，从1358人/平方公里增加到7465人/平方公里，增幅达5.5倍。

其次，产业结构城市化。上海郊区的乡镇工业起步于20世纪50年代的社队工业，70年代以后，打破了农村工业只能为农业服务的限制，乡镇企业开始为城市大工业配套服务。十一届三中全会以后，在国家政策的鼓励和支持下，乡镇工业生机勃勃，持续高速发展。截至1997年，上海郊区有乡镇企业38389家，从业人员144.9万人，产值1903.3亿元，分别占全市的80.5%、41%和34%，平均每乡（镇）有180个乡镇企业，每村有12个工厂。80年代中后期，上海提出了“工业向园区集中”的政策，并启动产业布局调整。上海郊区乡镇纷纷设立工业园，形成以开发区为主的发展模式。开发区的成立，一方面改变了乡镇工业过于分散的格局，促使乡镇企业和人口向城镇集中；另一方面城镇配套的基础设施得以增加或改建，提升了城镇对外来人口的接纳能力。截至2000年，上海郊区共有200多个工业园区，其中国家级工业区8个、市级23个、区县级45个、乡镇级（批准或未批准）182个，规划总面积600多平方公里，基本上形成了“一镇（乡）一区”的格局。乡镇工业和工业园区的发展改变了上海郊区的产业结构。以宝山区为例，在“九五”时期，第一产业、第二产业、第三产业的年均增长分别为3%、13.4%、15.1%，到了“十三五”时期，三大产业的年均增长分别为-11.3%、0.2%、8.7%，第一产业的增长值大幅度下降（见表1-3）。1990年宝山区非农产业的增加值占全区生产总值增加值的92.04%，而2018年非农产业的总值占全区生产总值的99.91%（见表1-4）。从1990年到2018年，非农产业的比重持续增加，宝山区的产业结构城市化进程持续推进（见图1-4）。

郊区城市化是内生驱力和外源动力共同作用的结果。内生驱力主要来自乡镇工业的发展、农业劳动人口迅速增加与土地资源紧张的矛盾、农产品收入弹性较低、农民追求城市生活的意愿等。外源动力主要来自特大城市中心区的集聚扩散力、外来资本投入和外来人口涌入。首先，城市中心区的集聚扩散力的影响。中心区与郊区处于不同的经济梯度，因此，特大城市为了缓解中心区的人口、环境和资源压力，完成产业调整升级，就把制造业迁往郊区。随着中心区实力的不断增强，对周边郊区城镇的辐射能力也在不断增强。其次，外来资本投入的影响。改革开放以来，上海郊区利用外资的比重迅速增加。到1995年底，上海郊区共吸引外资96.17亿美元，其中1995年，上海郊区新批三资企业1267家，占全市44.5%；协议吸引外资38.3亿美元，占全市36.3%。截至2002年底，郊区九个市级工业园区累计引进中外投资项目4697个，吸引投资资金1047.77亿元，其中外资项目1210个，吸引投资资金97.64亿美元；内资项目3487个，吸引投资资金239.8亿元。外来资本除了投入工业园区之外，也大量投向了郊区房地产开发，推动郊区房地产市场发展。第三，外来人口涌入的影响。郊区工业的发展为外来人口提供了大量的工作岗位，郊区相对较低的生活成本也对来沪人员形成了巨大的吸引力。2017年上海外来人口规模为963.2万人，而103个乡镇的外来人口达到了653.2万人，也就是说67.82%的外来人口居住在郊区乡镇。外来人口为郊区城市化注入了新的活力，外来人口的占比与乡镇的经济发展水平呈现正相关性。根据数据显示，上海外来人口规模排名前20的镇，外来人口的比重都超过了64.26%，外来人口占比最高的松江区的四个镇，外来人口的比重超过了80%（见表1-5）。

城市郊区化与郊区城市化是推动特大城市城乡接合部形成的两股巨大力量。城市郊区化的推力，推动着中心区的人口和经济要素向城乡接合部延伸。郊区城市化的拉力，拉动乡村地域向城镇地域转化。两股力量相互作用，互为促进。城市郊区化带来的规模效应与经济效益，以及扩散到郊区的城市要素与郊区内生驱动力的有机结合，有力地推动了郊区城市化的进程。城市郊区化不仅推动郊区的农业现代化和工业转型升级，大量聚集在城乡接合部的迁移人口还形成聚集效应，推动供水、供电、交通、通信等基础设施建设，带动文化、娱乐、教育、商业、金融、贸易、房地产业等第三产业发展。而郊区城市化则为外迁的中心区居民提供舒适的居住空间，为企业提供优惠的生产空间。郊区城市化的水平越高，对城市的人口和产业的吸引力就越强，就越能够助力城市郊区化的进程，推动城乡接合部的发展。