第一节　湖北自贸区建设背景

一、自由贸易区的概念界定

（一）自由贸易区及其特点

为鼓励和促进出口，一个国家或地区往往会在其国境内划出一片区域，在这片区域内实行特殊经济政策，尤其是对外贸易政策。政府通过减免进口关税、促进通关便利化、放宽外汇管制和贸易管制、降低地价、实行税收减免等一系列优惠政策和制度创新，大力吸引中外企业（尤其是外资企业）入驻，以发展转口贸易和加工贸易，引进先进技术和管理经验，进而促进该区域扩大出口、增加外汇收入，最终达到带动该国产业结构升级和经济社会全面协调快速发展的目的。根据功能定位的不同，这些在一国国境内关境外设立的特殊区域主要有自由港（Free Port）、自由贸易区（Free Trade Zone）、保税区（Bonded Area）、出口加工区（Export Processing Zone）、自由边境区（Free Perimeter）、过境区（Transit Zone）等。这些形式各异的特殊区域具有很多相似的基本功能，比如，鼓励发展对外贸易尤其是转口贸易、放宽外汇管制等。同时，这些区域在功能上还具有某些微小差异。比如，出口加工区除了鼓励发展对外贸易和放松外汇管制外，还具有良好的基础设施环境以鼓励和满足区内企业开展生产和发展加工贸易的需要。

在自由贸易区（以下简称“自贸区”）内，企业进口商品全部或部分免征关税及进口环节税，进口商品被允许在区内自由展览、储存、更换包装、拆散、改装、再加工。与其他形式的经济特区相比，自贸区具有以下特点：

第一，没有关税或其他贸易限制措施，实行贸易自由化和投资自由化。对进口商品而言，免征进口关税、进口环节增值税和消费税。由于自贸区内商品进口的主要目的是再出口，其进口不会对国内生产及消费市场带来明显冲击，所以关境内其他地区限制进口的商品，区内企业可以自由进口。就算是区内企业进口自用设备或物品，其进口政策也相对更加自由。不仅如此，区内企业进出口通关措施也非常便利，极大地降低了企业的贸易成本。同时，自贸区对外资进入实行相对更优惠的政策。目前，国内设立的自贸区均在最新版《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》基础上，全面贯彻实行准入前国民待遇加负面清单制度。此外，区内企业出口政策相比国内其他地区也更加宽松、便捷。

第二，自贸区内的人、财、物及信息流动非常自由。由于区内集聚了大量从事相同或相似业务的各类企业，同时加上政策优势，区内产业、经济社会发展的集聚效应得以充分发挥，为企业间人才流动、信息交流、资源共享提供了极大便利。

第三，政府为经济主体提供简便透明的政务服务。各级政府部门集成办公，办事效率高、通关速度快、资金融通便利。以进出口通关为例，自贸区在国内率先推出“单一窗口”制度，只需在一个窗口一次性提交材料，即可办理报检、报关、港口、海事等部门的所有手续，同时强化通关环节的信息化建设力度，使得原有3～5天才能完成的通关程序现在只需几个小时就能完成，为企业提供极大便利的同时还降低了贸易制度性成本。

第四，完善的交通基础设施。一方面，自贸区通常选择在靠近港口、码头、机场的地方，使其具有天然的交通运输优势；另一方面，加强对外开放是自贸区建设的最基本职能，为促进贸易和投资发展，政府不仅会加大自贸区与外界之间的基础设施互联互通，还会强化区内基础设施建设，以便为区内企业提供最优的经营环境，最大限度地降低区内企业的物流成本。

第五，尽管自贸区设立的初衷是对进出口的双向激励，但多数国家设立自贸区的根本目的是促进出口。对于绝大多数国家尤其是发展中国家来说，与限制进口措施相比，鼓励出口更能激励国内企业积极参与国际市场竞争。因此，出口政策在一国对外贸易政策中具有不可替代的重要作用。作为出口政策中的一种，设立自贸区就是为区内企业提供良好的营商环境，极大地发挥产业集聚效应和政策利好放大效应，促进区内出口。当然，鼓励进口也是设立自贸区的重要目的，而进口商品主要用于发展转口贸易和加工贸易，这对于促进区内甚至国内就业以及产业结构转型升级均十分重要。此外，吸引外商直接投资也是自贸区设立的重要目标之一。

（二）与其他类型自由贸易区的区别

本书提到的自由贸易区是一国或地区在其“境内关外”设立的经济特区。这种经济特区享受了政府给予的许多优惠政策，具有良好的营商环境。同时需要注意的是，这是由该国或地区根据其经济社会发展需要而自主设立的，而非国家之间或国家与地区之间设立的自由贸易区。在国际贸易领域，还有另外一种自由贸易区（Free Trade Area，FTA），这种自由贸易区是区域经济一体化发展的结果，是国土邻近的几个国家或地区基于促进区域内各成员贸易发展的需要而建立的区域一体化组织，是国家与国家之间或国家与地区之间进行经贸合作的结果。后者具有两个特征：一是各成员间的相互进出口取消关税和其他限制贸易的措施，即促进区域内的贸易自由化；二是各成员相互独立，保留自己原有的对外贸易政策，尤其是关税政策。由于这类自由贸易区既体现了区域内成员间的相互开放和紧密联系，又让各成员的贸易政策相对独立，不受或少受外界干扰，所以这种区域一体化组织广受欢迎。目前，存在许多这种自由贸易区。比如北美自由贸易区（North American Free Trade Area，NAFTA）、中国—东盟自由贸易区（China and ASEAN Free Trade Area，CAFTA）等。由此可知，与本书分析的自贸区相比，区域经济一体化过程中的自由贸易区地理范围更广、建设内容更丰富、涉及的利益相关方更多，是各经济体之间相互协商一致的结果。为了以示区别，许多文献将类似于本书研究对象的自贸区理解为自由贸易园区。在中国，由于其具有探索性，所以叫自由贸易试验区，简称“自贸区”。

二、中国自由贸易（试验）区建设的历程

（一）创新阶段

在近现代中国经济社会发展史上，上海历来都具有非常重要的战略地位，对全国经济社会发展具有很强的示范和带动作用。作为世界货物和集装箱吞吐量最大的港口，上海港有其天然的地理优势和经济基础。为更好地开发开放浦东，发挥浦东在上海经济发展中的重要作用，促进上海对长三角地区乃至全国经济社会发展的辐射带动作用，2013年9月，党中央、国务院决定在上海浦东设立区域性自由贸易园区，开创了设立自由贸易园区的先河，是中国改革开放的试验田。政府给予园区最大的改革自主权、政策支持和优惠，鼓励园区积极探索，在以贸易便利化为核心的外贸管理、以负面清单为核心的外资监管、以转变政府职能为核心的政府事中事后监管和金融监管等方面进行制度创新，并将创新成果在全国范围内复制推广，进而促进全国范围内更深层次、更大范围的对外开放。早期的中国（上海）自由贸易试验区［China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone，以下简称“上海自贸区”］以原有的外高桥保税区为核心，另外还包含外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区三个区域，占地面积28.78平方公里。2014年12月，国务院决定将金桥出口加工区、张江高科技园区和陆家嘴金融贸易区纳入上海自贸区建设的范围，至此，自贸区占地面积增加到120.72平方公里。2019年7月，增设上海自贸区临港新片区，先行启动区域占地面积为119.5平方公里。

（二）发展阶段

上海自贸区设立以来，已形成了许多可供借鉴的制度创新成果。为更好地推动这些创新成果在全国范围内复制推广，巩固对外开放成果，促进中国经济在复杂国际国内形势下更好地发展，2014年12月，国务院决定在广东、福建和天津设立自由贸易试验区。至此，中国自由贸易试验区进入快速发展阶段。在吸收上海自贸区建设经验基础上，国务院还给予第二批自由贸易试验区更多制度创新和管理自主权，并要求各自贸区根据自身产业发展和区位优势特点，有针对性地明确各自的战略定位和发展目标。第二批自由贸易试验区的基本情况见表0-1。

2019年三个自贸区的经济运行情况见表0-2。从表0-1和表0-2可以看出，三个自贸区土地面积占所在省（市）的比重均不超过1%，但其经济发展状况远远优于所在省（市）的其他地区。以广东自贸区为例，其占地面积只有全省国土面积的0.065%，但2019年实际利用外资金额占全省的比重高达32.86%，进出口总额占比为16.15%。天津自贸区的经济发展情况更好，2019年实际利用外资金额和进出口总额占全市的比重分别达到76.56%和74.27%。

（三）成熟阶段

为继续扩大制度创新和对外开放对全国经济社会高质量发展的影响，2017年3月，党中央、国务院决定分别在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西七省（市）设立第三批自由贸易试验区；2018年10月，决定设立海南自由贸易试验区；2019年8月，决定分别在山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江设立自由贸易试验区；2020年6月，决定建设海南自由贸易港。至此，中国自由贸易园区发展进入成熟阶段，并在全国形成“1+3+7+1+6”的基本格局，覆盖全国大部分地区。

根据所在地区经济社会发展特点，各自贸区建设内容、战略定位、发展目标等均有所差异。但毋庸置疑的是，在一系列制度创新、优惠政策的共同推动下，各自贸区已经且必将对地区经济社会发展起到很好的辐射带动作用，并最终从整体上对国家经济社会发展做出重大贡献。根据中国战略文化促进会、中国连锁经营协会、中国经济传媒协会和第一财经研究院联合发布的《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告（2020）》，营商环境质量较高、营商环境指数排名前10的城市已全部布局自贸区。同时，除南京市排第11位以外，其余9个城市2019年的经济总量均位居全国前10位以内。毫无疑问，这些城市营商环境质量的整体提升与其自由贸易区建设紧密相关。

三、湖北自贸区建设的主要内容

中国（湖北）自由贸易试验区［China（Hubei）Pilot Free Trade Zone，以下简称“湖北自贸区”］于2017年4月1日挂牌成立，包括三个片区：武汉片区、襄阳片区和宜昌片区。湖北自贸区基本情况见表0-3。

《总体方案》中明确规定了湖北自贸区建设的主要内容。总体来看，湖北自贸区建设的主要内容是对照高标准的国际贸易投资规则体系并进行制度创新，将制度创新成果在全省乃至全国其他自贸区或更广范围内复制推广。建设主要目标是：从产业发展上看，要将自贸区建设成为“两区”“一田”“一高地”，即“中部地区有序承接产业转移示范区”“战略性新兴产业和高技术产业集聚区”“全面改革开放试验田”“内陆对外开放新高地”。作为自贸区建设的重要目标，制度创新的成果体现为高效便捷的监管体系、科学完善的金融服务体系、高水平高标准的自由贸易区。

具体来说，湖北自贸区建设的主要内容包括转变政府职能、深化投资领域改革、推动贸易转型升级、深化金融领域开放创新、推动创新驱动发展、促进中部地区和长江经济带产业转型升级六个方面，共计174项试验改革任务，具体内容见表0-4。从表0-4中可以看出，转变政府职能是基础，占整个建设任务的10.4%；深化投资领域改革的重点是提升利用外资水平；推动贸易转型升级是自贸区建设的传统任务，也是重要内容之一，占整个改革试验任务的16.8%，创新通关监管服务模式是其重中之重；深化金融领域开放创新占比最大，达到29.5%，既是制度创新的重点，也是中国未来全方位深化改革开放的重点，还是自贸区建设的难点；推动创新驱动发展的重点在于构建有利于创新驱动发展的人才支撑系统，其在此项建设任务中的比重达到了42.4%；促进中部地区和长江经济带产业转型升级占总建设任务的17.3%，其中以促进区域产业转型升级和绿色发展以及构建国际物流枢纽为主，占比分别为6.4%和4.6%。

出于经济社会发展基础、区位因素等方面的原因，武汉片区、襄阳片区、宜昌片区的建设内容、建设重点、发展目标和功能定位等方面均有所差异。

由表0-5可知，武汉片区建设内容主要体现在推进行政审批与服务改革、深化实施创新驱动发展、深化金融领域开放创新、积极扩大对外开放四个方面，共涉及242项更为具体的改革试验任务，四个方面占总任务的比重分别为19.4%、24.7%、24.0%、31.7%。在推进行政审批与服务改革方面，深化行政管理体制改革是重点，占该方面的比重达到42.6%；深化实施创新驱动发展是武汉片区建设的重点任务之一，提升科技创新能力和引领中部地区和长江经济带产业转型升级占该方面的比重分别为33.3%和28.3%，强化创新人才支撑和构建创新创业生态环境分别占比25%和13.3%；在深化金融领域开放创新方面，推进科技金融创新和增强金融服务功能是重点，占该方面任务的比重均为37.9%；积极扩大对外开放是武汉片区建设的重中之重，提升贸易便利化水平（25项改革试验任务）、拓展全面对外开放能力（20项改革试验任务）、增强国际商贸物流服务功能（17项改革试验任务）、拓展新型贸易业态（9项改革试验任务）、扩大服务贸易范围（6项改革试验任务）五个方面在总建设任务中的比重分别为10.3%、8.3%、7.0%、3.7%、2.4%。

依据《中国（湖北）自由贸易试验区襄阳片区实施方案》，襄阳片区建设的主要内容见表0-6。在襄阳国家级高新区建设基础上，襄阳片区建设的主要内容体现在转变政府职能、促进贸易便利化、突出发展优势产业、深化金融领域开放创新和深入推进创新创业发展五个方面，分别涉及24项、24项、20项、35项和19项更为具体的改革试验任务，共计122项，各自占总试验任务的比重分别为19.7%、19.7%、16.4%、28.7%和15.6%。从数量上来看，未来襄阳自贸片区建设最重要的任务是深化金融领域的开放创新。具体来看，转变政府职能的主要任务是深化投资管理体制改革和强化事中事后监管，其改革任务数量分别为7项和6项，占全部改革试验任务的比重分别为5.7%和4.9%；深化通关监管制度改革是未来襄阳片区促进贸易便利化改革的重要任务，涉及10项改革试验任务，占比为8.2%；依托襄阳原有的制造业发展优势和基础，加快发展检验检测产业和高端装备制造产业是突出发展优势产业方面的重点方向；深化金融领域开放创新的重点体现在大力发展融资租赁业务、推进科技金融创新、完善金融风险防控体系等方面；在深入推进创新创业发展方面，需要重点关注加强知识产权保护与服务、支持科技制度创新、集聚高层次创新创业人才等方面。

依据《中国（湖北）自由贸易试验区宜昌片区实施方案》，宜昌片区制度创新的重点是建设高水平、法治化、国际化、便利化的营商环境，经济社会发展目标锁定在高新产业集聚、辐射功能突出、创新创业活跃的自由贸易试验区。由此可知，制度创新是实现宜昌片区经济社会发展目标的重要保障。宜昌自贸片区建设的主要内容见表0-7。宜昌片区建设的主要内容体现在转变政府职能、深化投资领域改革、促进贸易便利化、推进金融领域开放创新、推动创新驱动发展、促进产业转型升级、构建双向开放新体系等七个方面，共计169项更为具体的改革试验任务。从数量上看，建设重点是促进贸易便利化发展，共涉及39项任务，占比达23.1%。具体来看，构建便捷高效的审批服务系统是转变政府职能的主要内容，在整个24项任务中占比高达45.8%；深化投资领域改革的主要内容包括改革投资准入机制、促进对外投资合作、完善投资权益保障机制三个方面，分别有6项、5项、4项改革任务；在促进贸易便利化发展方面，重点十分突出，即构建安全、便捷、高效的通关管理模式，有19项任务，占本项内容的比重高达48.7%；推进科技金融创新、提高跨境投资便利化程度、大力发展融资租赁和商业保理业务是推进金融领域开放创新的主要内容；推动创新驱动发展的重点体现在构建人才支撑系统、集聚和利用国际创新要素两个方面，占整个改革任务的比重分别为4.1%和3.5%；构建新型产业支撑体系和承接国内外高新产业转移是未来宜昌片区促进产业转型升级的重点；构建双向开放新体系的重点在于强化综合交通枢纽功能和加快外向型市场体系培育两个方面，其占比分别为5.3%和4.7%。