四、缺乏行业监管法律法规
当然，国资国企改革主要聚集在大多数正发展的省份。(30)其各级政府有大量的债务负担(31)，在混改合同中往往会处于谈判的弱势地位，所以，政府需要技术、资金援助，才可强化监管能力，或者重新组建更适当的监管机构。(32)此外，非公资本也会考虑到运作环境差（洽谈冗长、信息匮乏）、不确定性强（民族矛盾、文化冲突）与各种投资威胁（宗教冲突、治安混乱、政权不稳、产权保护）等而犹豫不决。但即使是在西方资本主义发达国家，政府也往往缺乏有效监管国资运营所需的政策力度与政治经验。政府没能力或不愿意监管国资国企改革，主要是因为缺乏完善的法律法规体系，导致缺少执行确定性及指导连续性。在经济稳定期，便招来非公资本参与国企混改，但到经济快速波动期或面临公共问题压力时，政府却因确立太多不切实际的目标，或急于迅速解决债务，或提升政绩，往往又实施资本管制或市场限制，将非公资本赶出门外。因此，在国资国企改革前，应该率先完善行业监管法律和产业监管规制。根据经济转轨国家私有化民营化的经验教训，国资过度分散，就会失去对国民经济的主导作用。国企股权过度多元化，就会失去对国有经济的支撑作用，对行业的控制权力，就会集中到生产供应商、产品零售商手中，就连招投标都无竞争性，使其直接就可获得长期专营权合同(33)，最终导致产业上下游垄断或行业渠道半垄断等不良后果。(34)而在自然垄断领域尤其如此，广大消费者在购买关键商品和必要服务时，完全或几乎没有选择余地。而且，行业渠道商一旦确立市场支配地位，往往会提高价格、压低成本。(35)
所以，对国资运营或国企混改，没有或缺乏行业法律法规监督，会产生诸多社会问题，包括以下四种，一是边缘化穷人。在国资流出公用事业领域后，因非公资本的逐利性，其不会为所有公众提供社会服务，而仅限定在经济发达城市及地区。(36)即使在定价上，按照基础成本价，富人认为合理可接受，但部分穷人依然支付不起，或需花费大量收入来满足该基本需求。全社会将会被非公资本划分为有钱和无钱的两类群体，分别享有不同质量及数量的社会产品服务（如教育、治安、供水供电供暖及社区设施等）。“穷愈穷，富愈富”。二是福利补贴被止。国资国企上缴大量税利补贴医疗、教育等民生福利，混改后企业便不会承担，只能靠政府用所剩不多的财政资源承担，还要大力对其贴补，使其继续能够承担。即国资国企改革市场化后，政府资源稀缺，却还要贴补非公资本或民企。三是转嫁合同风险。即使有严格的国资运营标准，国企混改合同很难一次性完成。在大部分情形下，还会涉及各种合同关系的不断调整或重议。此过程中，政府(37)及社会公众(38)常常都缺乏经验，也无准确信息渠道，往往处于非常不利的谈判境地。同时，非公资本还会用公关行贿、进度压力等手段，来确保或威胁政府制定出对其有利可图的合同（如会附带有回报率、免受贬值、放松环保、贷款担保、紧急注资等条款(39)）。四是欺诈腐败多发。保障公共服务不再由国企提供，而是由民企承担，并且要求其遵纪守法、操作透明，但前提是法制健全，否则，混改前后都会发生逃税、欺诈(40)、腐败等犯罪行为。在有序公开的公用事业中，政府和民企存在共同利益。只要混改能使经营效率增长，所获收益能够弥补交易成本，而且高于违法经营(41)，那么就能避免形成暗箱操作型经济活动（Shadow Economy）。
(1) 田国强，陈旭东。近现代中国的四次社会经济大变革——国企改革的镜鉴与反思[J].探索与争鸣，2014（6）：62-66.
(2) 于小喆。国有企业控制权机制中的“内部人控制”问题及解决思路[J].财政研究，2012（11）：45-48.
(3) 肖亚庆。认真学习宣传贯彻党的十九大精神 深化国有企业改革[N].人民日报，2017-12-13.
(4) 宣晓伟。国企改革三大迷思[J].理论学习，2013（8）：30-31.
(5) 2018年6月13日，习近平在山东考察时的讲话。
(6) 混合所有制企业的组织形式，可以是股份制，也可以是公司制。
(7) 李增泉，余谦，王晓坤。掏空、支持与并购重组——来自我国上市公司的经验证据[J].经济研究，2005（1）：95-105.
(8) 陈骏，徐玉德。产品市场竞争、竞争态势与上市公司盈余管理[J].财政研究，2011（4）：58-61.
(9) 马金城，王磊。系族控制人掏空与支持上市公司的博弈——基于复星系的案例研究[J].管理世界，2009（12）：150-163.
(10) 陈林，唐杨柳。混合所有制改革与国有企业政策性负担——基于早期国企产权改革大数据的实证研究[J].经济学家，2014（11）：13-23.
(11) 欧瑞秋，李捷瑜，李广众，等。部分民营化与国有企业定位[J].世界经济，2014（5）：112-134.
(12) 刘星，刘伟。监督，抑或共谋？——我国上市公司股权结构与公司价值的关系研究[J].会计研究，2007（6）：68-75.
(13) 刘汉民，齐宇，解晓晴。股权和控制权配置：从对等到非对等的逻辑——基于央属混合所有制上市公司的实证研究[J].经济研究，2018（5）：177-191.
(14) 张文魁。现代企业制度的政策脉络、实施效果、发展方向[J].中国浦东干部学院学报，2016（3）：96-106.
(15) 姚艳虹，曾德明。高层管理者激励方式与企业绩效的相关性研究[J].财经理论与实践，2006（1）：96-100.
(16) 吕长江，赵宇恒。国有企业管理者激励效应研究——基于管理者权力的解释[J].管理世界，2008（11）：99-109.
(17) 陈冬华，陈信元，万华林。国有企业中的薪酬管制与在职消费[J].经济研究，2005（2）：92-101.
(18) 杨青，王亚男，唐跃军.“限薪令”的政策效果：基于竞争与垄断性央企市场反应的评估[J].金融研究，2018（1）：156-173.
(19) Avner Benner，Jones D.C.Employee Participation，Ownership，and Productivity：A Theoretical Framework[J].Industrial Relations a Journal of Economy＆Society，2010，34（4）.
(20) 黄群慧。破除混合所有制改革的八个误区[N].经济日报，2017-08-04.
(21) 林毅夫。自生能力、经济发展与转型[M].北京：北京大学出版社，2004.
(22) 决策程序与制度包括提议（资源利用和合同内容）、认可（选择需贯彻的提议）、贯彻（执行有效认可）、监督（考核决策代理人绩效）四个步骤。其中，提议和贯彻由同一个代理人负责，即决策运筹，认可和监督都由另外的代理人执行，即决策控制。
(23) 关系国家重要安全和国民经济命脉或承担重大专项科技攻关任务。
(24) 国资投资运营公司在央企（如中国诚通等）和地方国企（如上海国盛等）两个层面展开试点工作，以及设立“中国国资风险投资基金”“国华军民融合产业发展基金”“中国国企结构调整基金”等“国家级”国企混改基金。
(25) 国资与非公资本的各投资主体，均以资本权属为法定依据，以出资额为限，履行对所出资企业的所有者权责，依法参与其法人治理机制。
(26) 田兰，高翔。从部门利益到公共利益：我国行政管理体制改革的理念转变与重塑[J].行政与法，2008（10）.
(27) 杜兴强.“内部人控制”及其防范：会计人员委派制的作用[J].经济评论，2000（3）：116-118.
(28) Firth M.，Fung P.Y.，Rui O.M.Corporate Performance and CEO Compensation in China[J].Journal of Corporate Finance，2006（12）：693-714.
(29) 戴锦。产权改革、竞争环境与政策工具：观照国企改革理论[J].改革，2013（11）：125-132.
(30) Eytan Sheshinski，Luis F.López-Calva.Privatization and Its Benefits：Theory and Evidence[J].CESifo Economic Studies，CESifo，2003，49（3）：429-459.
(31) 近年来，政府公共债务也成为国资国企改革的驱动力。基于全球社会福利的相互比较，社会公众对政府的期望日益提高。但在国际普遍降税的浪潮中，政府财力减少。在这种情况下，通过廉价或突破法律限制出售尚有价值的国有资产，来艰难应付年度预算平衡，就会对政府财政有强烈诱惑。这对苦于“外债在GDP占比高”的发展中国家，尤其重要。
(32) 希望建立互访学习机制，加强技术传授与经验交流，拟出合同条款范本，避免出现类似合同漏洞（联合国开发计划署，2003）。
(33) 在菲律宾水务部门，少数跨国公司联合控制了供水市场，从而可以像一个垄断集团。
(34) 新西兰空中交通服务私有化，使航空公司获得实质控制权便获得竞争优势，导致空中交通安全隐患增加。
(35) 在德国私人家庭强制性火灾保险案例中，即使在国家垄断的保险公司扣除家庭部分收入补贴消防队和修补防火设施的情况下，国有保险公司扣费还是比新进入的竞争性民营保险公司收费要低得多。而且，民营保险公司还会将部分收费分配给股东，或浪费在发布广告竞争客户上。
(36) 即摘樱桃竞争策略：在成熟市场中，精心挑选一个高端细分市场，用一种与其他企业有差异的并被顾客视为优于其他企业的产品和服务组合，向该细分市场发起进攻。其中，高端细分市场常被称为红樱桃。
(37) 政府无法承受提供必需公共服务的公司崩溃而引发政治风险，所以在很多情形下，政府无法抗拒政治压力，只能帮助该公司摆脱困境，即使问题是其经营不善或在敲诈勒索。
(38) 政府公共（市政）财政预算决策、公用事业公司发展规划、公益部门负责班子任职等，都会大量听取社会公众意见。当地居民会对供水供电供暖系统、公园广场绿化、交通便民设施等公共部门产生公民权利与维护义务的公共意识（Marquand, 2004），是完善国家建设的重要部分。但其私有化之后，政府只能在表面上监督公用事业民企服务评价，无法深层次参与保证服务质量数量，社会公众也不能对带有垄断性且独立的市场主体（民企）“指手画脚”，而不利于社会稳定和国家发展。
(39) 合同很少能够迫使民企重视弥补市场外部性，如有毒物排放、空气污染，或是承担公共服务（如公路交通）的文化建设。而且，在缺乏有效监管法规的情况下，民企能够随时或在当地环境变差时，通过随意撤资或转移资产等措施不辞而别，扰乱当地资本市场，带来金融风险。
(40) 通常，国企私有化后都会裁员，给社会带来消极的副作用，所以，合同中会约定冗员调整计划（Savas, 2000）。而且，为节省成本，私有化后的民企会雇用不熟练的工人并不进行岗前培训。例如，美国私营监狱、巴西中小学校等案例，给社会服务质量数量造成很大不良影响。
(41) 国企垄断经营时会有腐败行为，国企混改后在市场管制下也会有腐败行为。在出售或出租国有资产的招标或决策过程中，腐败可能性最大。