第一节　核心概念

一、公众感知

感知的本源可追溯态度理论模型，一般来说，可从情感、行为和认知三个方面来理解感知的内涵；同样，公众感知也可以从这三个方面来理解。从具体指向和意义来说，“公众感知”明确了概念本身的全部情境，即感知主体为公众，既包括全部、部分公众，也包括个体；感知对象为公共事物，既包括作为公共部门的政府组织，也包括围绕公众利益的各种事务。也就是说，公众感知是涉及有关公共利益、公共事务和公共部门的公众体验和判断。具体来说，情感是一种情绪倾向，在公众参与场景中，积极的情感体验可能会导致公众对政府组织、政府绩效、社会发展产生积极看法；而消极的体验不仅可能对公众参与产生负强化，还会导致社会治理难题或政府信任危机（沙勇忠等，2015）。行为是行动的意向、动机和表现的结合，既是公众感知的前因也是结果，公众对公共事物的看法是在行为过程中形成的。认知是公众的一种认识和信念，一般情况下，认知既受个体过往体验的影响，也受个体直接或间接接触的信息影响。在本书中，参与是影响公众感知的重要场景和过程，而情感、行为和认知则是公众感知的构成要素（瞿忠琼等，2016）。

从个体层面来看，公众感知与公众个体的特质密切相关，这些特质受到个体的经济情况、社会地位和受教育状况等因素影响，并从三个方面影响公众感知：一是影响公众的个性及价值观，并最终反映在公众对事物的主观评价上；二是影响公众的生活体验场景，而场景影响公众对相关信息的获取；三是内在地形成公众的需求和期望，进而影响公众的感知和评价。在此基础上，公众在评价政府公共服务绩效时，不仅会对公共服务是否满足自身需求进行考量，还会考虑政府组织投入的资源或努力是否符合其期望。也就是说，对网络政民互动中公众感知的理解具体应包括以下两个层面：一是公众从自身利益和价值实现的角度出发，产生感知效用和满意程度；二是从自身取向和理念契合角度出发，对政府组织行政改进和服务绩效产生的意见和看法。

从绩效评估层面来看，对政府组织公共服务绩效表现的评估方式主要包括两种：一是利用公共服务供给的数量、质量、覆盖范围等客观数据资料评估服务绩效；二是利用公众感知的主观评价来衡量服务绩效，这种感知是公众与政府组织沟通或从政府组织解决和处理公共事务过程中体验到的服务绩效水平，可以看作公众对政府公共服务水平的总体评价（瞿忠琼等，2016）。在以公众为中心的服务理念和模式下，公众感知的服务绩效是绩效评估的重要方面，可以将公众感知作为绩效评估的解决方案和战略工具。

公众感知除了作为评估工具外，还是一种影响政府服务绩效的手段，因为公众感知不仅是一个结果，也是一个过程。在参与过程中，公众不仅在心理层面对政府绩效进行评价，还将这种评价通过语言或文本的形式表达出来，甚至通过网络在更广阔的空间进行传播。这种表达和传播不仅可以成为一种公共舆论，还可以成为民意基础，能够在政府公共服务绩效实现过程中发挥监督作用；不仅可防范服务出现质量问题，还可以为政府组织提供动力，以提升公共服务绩效水平。在此意义上，公众不仅仅是服务的消费者，也是绩效的共同生产者。

在网络政民互动实践中，公众的主观意愿是其参与的基础，公众的满意程度是基于其实际体验对政府组织及政民互动过程的主观看法。因此，本书以公众感知为认识网络政民互动效能的视角，不仅是基于理论认识的选择，还是着眼于具体情境和问题，基于实践观察的选择。

二、网络参与

国家必须提供一个方便公众交流的公共领域，以便于监督权力。网络参与与这个“公共领域”密切相关，传统上，公共领域主要由媒体构成；而现在，基于互联网的公共领域是一个焦点，互联网可以为每个人提供摆脱时间和空间限制的交流空间，从而促进沟通和交流。互联网提供和形塑的公共领域是网络参与与传统参与渠道最大的区别，可以从更广泛的意义上理解基于互联网的政治参与，包括正式的制度化机制和非正式的公众参与。

从组织模式来看，网络参与活动已成为现有政治机制的组成部分，在政府组织政策制定阶段，公众参与公共事务正在从相对被动的参与延伸到各种形式的积极参与（Van Dijk, 2012）。除了政府组织主导的网络参与外，公众也广泛使用面向网络参与的应用。相对而言，政府网络参与活动主要被嵌入和约束在既有的组织结构和机制框架下，而公众对网络信息技术的应用往往更加多样化；前者是自上而下的方法，后者是自下而上的实践，并共同在公共领域中发挥着重要作用。

从具体形式来看，自上而下的网络参与方法主要包括电子咨询或参与式电子预算等，通常由政府机构在某些公共服务领域发起、组织、支持或资助，这些项目的执行有助于提高该领域的透明度。大部分基于网络的政府组织活动都提供公共服务，公众网络参与则主要在“电子政务”框架下进行。自下而上的网络参与活动主要关注利益表达、政策制定过程中的意见。相对来说，这类活动往往较少得到关注并获得资源，只在公共管理的某个阶段发挥作用，如电子请愿往往发生于问题定义和议程设置阶段，在线协商则通常在政策议程制定后启动。

从概念内涵来看，网络参与不同于电子政务，后者是自上而下的制度形式，主要解决以政府组织为中心的问题、治理过程中稳定性和秩序有关的问题以及政府组织的控制问题（Lollar, 2006）。在我国，网络参与是一种混合概念，既指公众通过互联网旨在影响政府决策的自发活动，也指政府机构或政府机构建立的一系列在线和离线体制结构（Ming, 2012）。网络政民互动中的公众网络参与是指公众利用网络信息技术，使其与政府组织能够彼此联系、彼此影响的行为与过程，既涉及自下而上影响政府决策的活动，也包括通过自上而下的机制解决现实问题的活动。

此外，需要指出的是，在涉及网络参与主体时，往往存在“公民”和“公众”两种不同概念。一般来说，公民强调自然人个体的身份、资格、权利等；而公众是指作为群体的一般民众，强调具有一定数量的个人或群体。综上所述，本书所指的网络参与是公众（公民）通过自上而下或自下而上的网络渠道，表达意见和看法的行为及其对政治和行政系统施加影响的过程。

三、政府回应

对政府回应主要涉及两个方面：一是认为政府回应旨在解决公众关切的个人问题和公共问题，以应对公众的抱怨（Besley et al, 2001）；二是将政府回应与问责制联系起来，关注其对政府组织行为的影响（Vigoda, 2000），并通过行政过程的结果来衡量政府回应的成效。就其行为表现来看，Esaiasson等（2017）将政府回应区分为：倾听，即为了解公众情绪而采取的行动；解释，即为了提供可靠的政策依据而采取的行动；适应，即为了调整政策方向而采取的行动。其中，“倾听”和“解释”行为往往比遵循多数意见的“适应”行为更有效。因为，公众只有在确信政府组织重视其意愿和观点时，在行为上才会得到鼓励，而网络平台上展现的回应行为主要是公众的。从此意义上来说，本书对政府回应的理解更多倾向于政府组织为回应公众诉求而展开的“倾听”和“解释”行动及过程。

作为网络民主举措，政府回应通过关注公众的意愿和诉求并做出必要反应，展现了政府组织对公众需求和期望的满足能力（Welch et al., 2005），实现政策输出层面公众期望与政府组织服务成效的短期匹配（Kang et al., 2010）。因此，回应对于政府来说至关重要，它被人们所接受的结果所着色（Taber et al., 2006）。当政府组织使公众相信其意愿和观点被充分考虑时，公众就更容易接受相对不利的政策决定，并建立起公众对政府的“缓冲”支持，以帮助政府组织面对当下或未来更加困难的治理挑战（Linde, et al., 2018）。

对政府回应的理解还可能来自具体的社会实践。Armingeon等指出，当政府组织的行政行为和政策能够反映公众的诉求和偏好时，更容易得到公众的积极评价，公众更有可能表达对政治体系的支持（Arminge et al., 2014）。也就是说，来自公众的激励是政府回应的一种解释。但是，这取决于政府组织对回应的看法，如果政府组织仅仅把网络回应当作一种外部压力和额外工作，那么它们将很难有效面对这种挑战（Polat, 2005）。Chen等通过地方政府实践的在线实验发现，国内地方政府能够对公众诉求进行积极回应，尤其是当这些诉求可能暗示采取集体行动或是更高级别的政府信息披露时（Chen et al., 2016），表明自下而上的社会压力或者自上而下的监督带来的问责可能是目前政府网络回应的动力所在。因此，在网络情境中，政府回应应当被置于行政问责的框架下理解。结合上述两种理解，本书所谓的政府回应是指政府组织面对社会公众压力或行政体制安排，为回应公众的诉求所做出的倾听、解释或适应行为及过程。在不同语境中，政府回应有可能特指倾听、解释或适应行为中的某一种行为。

四、政民互动

政民互动的核心是互动，其基本内涵是主体或事物发生彼此关联、相互作用。在物理学、心理学、社会学和管理学等不同学科领域，对互动有不同角度的认识。公共管理视野下的政务互动，既包含社会学意义上政府与公众间的相互作用，也包含管理学意义上政府与公众围绕彼此关心的话题以沟通为核心方式的信息传递和交流过程。此外，互动还隐含通过相互作用达成的某种结果，在政民互动中，这种结果可以理解为有利于政府和公众的一种积极状态。由此可见，政民互动包含政府、公众、互动三个要素。现有研究中，有学者将政民互动定义为政府与公众彼此发生作用的过程（汪卉，2015）；有学者分析了网络互动的内涵，把网络互动看作促进政府与公众交流沟通的重要手段（王晶晶，2011）；还有学者将政民互动定义为行政部门与公众之间通过语言或互联网等媒介传播政务相关信息的交互过程（杨晓鸣，2013）。

本书将网络政民互动的内涵概括为公众与政府组织通过网络渠道或手段，利用语言、行为等交互形式彼此作用、相互依赖的过程。一般来说，可将其外在表现过程描述为公众以发帖或留言方式通过语言文本向政府部门表达诉求或需求；政府部门通过线下努力或线上文本对公众的诉求或需求进行回复和反馈；公众得到政府回复和反馈后对政府进行评价。从互动的前提来看，网络政民互动需要诉求表达和诉求回应的渠道——网络信息平台，既要有硬件平台，也要有软件平台；这种平台既可能是政府自上而下的政务举措，也可能是公众或社会组织建立的自下而上的反馈渠道。从互动基础来看，网络信息平台仅仅是一种客观条件，无论是公众诉求表达还是政府话题回应，都依赖于主体的主观意愿，即公众参与意愿和政府理政观念。从互动形式来看，网络政民互动中的政府和公众都通过语言文本来进行诉求和意思表达，尽管不排除政府和公众也通过其他方式进行沟通，但主要还是通过文字进行。从互动结果来看，网络政民互动可能会对互动的各个环节产生影响，如互动有利于平台的优化、参与主体表达能力的提升和意愿的强化等。

从网络政民互动的实践形式来看，政务微信的完善尚需时日，政务微博又侧重于信息传播。相对于尚处在探索阶段或局限于具体目的的政民互动形式，政府留言板、网络问政、网络理政等网络政民互动形式影响广泛，在促进公众和政府间大规模沟通方面有更大的发展潜力。为此，本书主要着眼于由政府主导制度化的在线互动平台。从实施层次来看，人们普遍认为，与中央政府相比，地方政府更容易实现（Gelders et al., 2010）。在既有组织体系下，地方政治机构可以被视为“一个比国家民主政体更为重要和自然的民主形式”（贾奇等，2009）。因此，本书的研究对象是由地方政府主导的，以政府留言板、网络问政、网络理政等为代表的网络政民互动。

五、互动效能

效能与绩效是一对常常可以互换使用的概念。从维度或结构来看，绩效的内涵非常丰富，是一个多维构念；一般认为绩效包括“3E”，即经济性（economy）、效率性（efficien）和效果性（effectiveness），还有人认为绩效包括公平性（equity）。效能最初来自物理学，在管理学中，效能是一个更为本土化的概念；一般来说，效能是指达到目的的程度，是评价工作结果的参照，而工作的效率、效果和效益是衡量效能的主要依据。从关注焦点或侧重点来看，绩效关注结果，是结果导向概念；而效能既关注结果，也重视过程，是过程与结果的统一。在具体研究中，可以从二者内涵的共性和所处语境加以区分和使用（吴建南等，2011）。

从公共行政的发展脉络来看，官僚制是在职能专业化基础上，依靠行政权力的等级关系结构来实现行政体系的“效率”目标。然而，效率导向的行政管理在实践中越来越无法有效应对社会发展带来的挑战，并实现效率目标。为此，企业家政府理论提出应当用企业管理的理念和方式来改造行政管理的目标和模式，以实现组织效率和效益。新公共服务理论则强调政府的职能是服务，政府的公共服务应以公众为中心，政府效能的标准应是政府为公众所提供公共服务的质量和效果，且应从公众的视角对政府效能进行衡量。在我国，亦有“效能型政府”和“行政效能”的相关研究。效能型政府是指可对政府部门管理要素进行有效整合，提高工作效能，提供优质公共服务，最大限度地满足公众需要的政府；行政效能则指政府行政机关和工作人员，为达成组织目标，通过有效利用组织资源和提高管理水平，使组织绩效得以全面体现。

网络政民互动是公众通过相应途径或手段向政府反映自身诉求或社会需求，政府通过一定的行政努力对公众诉求或社会需求进行回应和反馈的过程。在此过程中，公众与政府组织间的互动对公众个体、政府组织和社会系统产生一系列重要且深远的影响。这种基于网络的互动能够产生效能，立足于公众网络参与作用的发挥和网络民主举措潜力的实现，因此公众网络参与公共治理的核心是效能的实现和提升。

基于效能的内涵和网络政民互动的具体情境，本书将网络政民互动效能界定为公众与政府组织在线互动过程中，为实现主体的互动目的，围绕互动过程本身、互动的效率与结果产生的综合效益。对互动效能内涵的理解可以从两个方面展开。①互动效能是在公众与政府组织互动的过程中产生的，公众个体的参与行为是互动效能的基础；政府组织的行政行为是互动效能的必要条件，对互动效能的考察应当充分观照公众参与的具体情境。②作为一种综合效益，互动效能既要关注短期的互动过程与结果，即政府回应和公众感知满意度，也要关注较长时期的互动过程与结果，即是否从制度层面推动了行政能力和服务绩效的提升。

从公众层面来看，感知满意是公众网络参与的目标追求，当公众感到满意时，其便有可能积极而持续地利用互动渠道实现网络参与（Zheng et al., 2017）。因此，公众满意既是互动效能的一种表现，又是持续推动互动效能实现的重要议题。从政府层面来看，从政民互动效能视角出发，政府组织通过行政努力达成“行政改进”，涉及两个方面：一是行政改进的手段，包括即时的政府回应、现实的行政作为、较长时期的制度安排；二是行政改进的结果，即服务绩效提升与公众感知满意。本书从公众感知视角来理解和衡量网络政民互动效能。