［案例评析］

2015年1月19日至21日，习近平总书记在云南考察工作时指出：“要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，在生态环境保护上一定要算大账、算长远账、算整体账、算综合账，不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利。”

环境是我们赖以生存和发展的家园，环境与我们生产生活息息相关。建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。然而，很多地方为了追求经济的发展而不惜以牺牲环境为代价，环保问题也越发引人关注。生态环境遭到破坏，不仅会直接破坏或者影响生态系统，还会对人类的身体健康、生产活动等造成危害。

环境政策是国家为保护环境所采取的一系列控制、管理、调节措施的总和，体现了国家为保护环境而做出的各种制度安排、改革以及创新等。同其他公共政策相比，环境政策的特点主要表现在以下几方面：一是环境政策的具体性。所有的环境政策都要针对具体的环境问题。二是环境政策的费用有效性。由于污染防治成本高，客观上要求环境政策必须考虑费用有效性，注重政策的经济效率。三是环境政策的适时性。环境政策必须跟随国家法律体系的变化而变化，适时调整以关注最重要和最优先的环境问题。

D. Mazmania和P. Sabatier（1979）在《公共政策执行：一个分析框架》一书中最早提出了政策执行的综合模式，认为政策执行是在多种变量影响下作用于各个阶段的动态、复杂过程，政策主体、政策客体、政策环境的相互作用融合到执行过程中，对于分析复杂的政策执行过程具有重要的参考价值。环境问题具有复杂性、多样性、动态性等特征，在环境保护政策执行过程中，需要注意以下几方面的因素：第一，环境保护政策本身的因素。包括环境保护政策本身是否正确、具体、明确，环境保护政策执行所需的执行资源是否充足。第二，环境保护政策问题的特性因素。包括所涉及环境问题的复杂程度，不同类型环境问题的特征，环境保护政策所涉及的个人、企业和社会组织等，目标团体的态度和行为，以及利益和权力之间的博弈关系。第三，外部因素。包括地方政府和其他环境管理主体的素质、工作态度和工作能力，相关主体在环境政策执行过程中的协调机制、沟通机制等是否顺畅，与执行环境保护政策相关的制度建设是否科学、合理和有效。

根据公共产品理论，洱海环境作为一种公共物品，具有显著的外部性。所谓外部性，即指社会成员在从事经济活动时，其成本与后果不完全由该行为人承担。环境外部效应包括正效应和负效应，前者是指私人收益小于社会收益，后者是指私人收益大于社会收益。洱海环境保护是一种负外部性很大的行为，洱海客栈的经营者作为理性经济人，追求的是自身利益的最大，往往考虑的是如何能使自身的效益达到最大化，而不会去考虑自身的行为会对洱海环境带来什么影响，最终会导致“公地悲剧”的发生。洱海环境保护是一场持久的保卫战，为避免洱海环境保护“公地悲剧”的发生，需要多方主体共同努力。

在此案例中，政府作为保护洱海环境的主体应该统筹协调，采取相应措施解决问题。然而洱海的环境保护是一场持久的保卫战，这仅仅是个开端。要想整治运动取得显著效果，还需要从以下几个方面进行：

第一，建立健全生态保护制度与战略规划。政府必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。对洱海流域排污标准、房屋建筑物建设标准进行明确的规定。对于违规违建现象，制定相应的惩治措施。另外，为确保政策法规的稳定性，政府要具备长远的发展眼光，做好战略规划。

第二，构建各职能部门的联动监督机制。联动监督机制是指各级政府部门与社会各界力量共同参与到洱海环境的保护中来。洱海环境保护是一项庞大的工程，需要各方力量协同共治、联合行动、共同监督。在发挥政府主导作用的基础上，让各类非政府组织、公民参与其中。不断增强社会公众的环保意识，让他们为洱海环境的保护贡献力量。各级政府，无论是中央政府还是地方政府之间以及政府、社会、公众之间都要达成一致的目标，共同助力洱海的环保问题。

第三，引入PPP模式。洱海水污染防治项目是一项系统工程，建设时间长、投资数额大、回收期长。如果将工程建设全部交由政府负责，会增加地方财政的压力。PPP模式是公共基础设施建设过程中的一种项目运作模式，鼓励企业等社会组织与政府合作，共同完成公共基础设施的建设。在洱海水污染治理项目中，通过PPP模式，可以充分发挥民间资本的力量，形成竞争机制，不仅能为工程项目的建设带来创新动力，还能在一定程度上缓解政府的财政压力。