3.2　统计评价指标体系的构建研究

3.2.1　新型城镇化的评价要素设定

依据第2章的相关理论研究结论，以城镇化的全局定位逻辑将城镇化本体的推进与对其他社会经济领域产生的溢出效应进行适度分离，形成需要评价什么的基本方向及其结构构成，这是评价要素设定的理论依据。同时按统计测度规则，其设定还考虑要素之间应具备一定独立性和数据可得性。

首先，对应区分城镇化本体及全局定位溢出效应的理论，将反映城镇化本体推进作为评价的第一个要素。为突出城镇化的本质是人的城镇化，将其命名为“人本城镇化”要素。

其次，城镇化对社会经济诸多方面具有重要影响，可称为城镇化的全局溢出效应。《规划》中列示了六个方面城镇化的全局效应，大体对应相应的国家发展战略。但如果将六个方面城镇化的全局效应分别作为评价要素，那么各要素包含的评价信息必然交叉，导致要素之间出现严重的非独立性，因此需要进一步梳理调整。考虑到目前中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾这一大背景，党的十八届三中全会《决定》强调城镇化在解决“三农”问题和发展城乡一体化方面的全局定位。据此，我们将《规划》列示的六个方面城镇化的全局效应梳理为三个要素，其中包括反映城镇化对经济拉动的效应要素、反映城镇化促进农业现代化的效应要素、反映城镇化推动城乡一体化发展的效应要素。

最后，需要指出的是，党的十八届三中全会《决定》与党的十九大报告均将环境问题作为重要可持续发展战略单独提出。而《规划》将环境改善置于城镇化的城市建设目标中，不够突出。考虑到环境问题的全局性，我们将其也作为一个城镇化的全局效应要素。

这样操作后，完成评价新型城镇化的五大要素设定。包括：第一，人本城镇化；第二，城镇化的经济效应；第三，城镇化的农业效应；第四，城镇化的城乡一体化效应；第五，城镇化的绿色发展效应。其中各要素设定的具体理论依据在下面相应指标体系设计中进一步讨论。

除要素设定外，新型城镇化统计评价体系设计还包括子要素与其支撑，及其指标三个层次的设定工作。以下分别按要素给出其相应评价体系的设定。

3.2.2　人本城镇化的评价体系

人本城镇化是新型城镇化发展的核心议题，是“新型”的意义所在。基于党的十八届三中全会《决定》提出的“完善城镇化健康发展体制机制”，“推进以人为核心的城镇化，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”等深化改革理论，直接对应新型城镇化顶层设计提出的人本城镇化推进规划要求，设定该要素评价体系的4个子要素：人口城镇化水平、城镇基本公共服务、城镇公共设施、城镇可持续发展（见表3-1）。进而再次对应新型城镇化规划项目的细分要求，并遵从统计指标体系设计的有效性、稳健性原则，完成该指标体系的构建。

其中，人口城镇化水平子要素由常住人口城镇化、户籍人口城镇化两个因素支撑，可以通过城镇化发展水平及与规划目标要求的达标差距，为户籍制度改革、解决人户分离、实现1亿农业人口转移和其他流动人口在城镇落户的任务落实提供监测信息。城镇基本公共服务子要素由农民工市民化、城镇医疗服务、城镇养老服务、城镇保障性住房服务4个因素支撑，是以人为核心的重要表征。反映农业转移人口共享城镇医疗、子女教育、养老等社会公共服务和福利的情况，提供监测评价解决城镇内部二元结构问题的推进信息。城镇公共设施子要素由公共交通、管网设施、市容卫生3个因素支撑，提供用于考核建设安全、高效便利的交通出行，生活服务和市政公用设施，解决城市病，完善城市治理体系，促进实现城镇和谐宜人健康有效发展的方方面面信息。城镇可持续发展子要素由人口密度、建设用地、绿地园林3个因素支撑，可用于评价城镇的综合承载力，为如何优化城市空间结构和管理格局，科学确定城镇开放强度，从严供给建设用地，推动城镇化发展内涵式转变，提高对人口集聚和服务支撑的承载力和未来发展的潜力提供信息。以上因素都直击城镇化的质量提升和健康发展，决定着“3个1亿人”目标推进，以及流动人口市民化的实现，为评价各省份是否认真落实中央新型城镇化推进要求提供了依据。

3.2.3　城镇化的经济效应评价体系

长期以来，我国基于城镇化是工业化过程中农村要素向城镇非农化聚集与配置现象认知，形成以经济增长评价城镇化的态势，造成城镇化的人本要求被忽视的问题。党的十八届三中全会《决定》通过城镇化如何健康发展的重要理论创新，区分城镇化本体及全局效应，以人本要求界定城镇化，以城镇化在其他社会经济领域全局中发挥的重要作用作为城镇化的影响效应，从而解决仅以经济发展评价城镇化的问题。鉴于在社会经济全局中经济的重要性，《规划》重点关注经济，其列示的六个方面全局效应全部与经济关联，从经济方面给出解读。可以梳理归纳为四个方面：①承载工业化和信息化发展空间。②保持经济持续健康发展的强大引擎。内需是我国经济发展的根本动力，扩大内需的最大潜力在于城镇化。③加快产业结构转型升级的重要抓手。人口集聚扩大生活性服务需求；生产要素的优化配置与创新，扩大生产性服务需求，驱动传统产业升级和新兴产业发展。④推动区域协调发展的有力支撑。促进经济增长和市场空间拓展，培育形成新的增长极。显然，上述城镇化效应充分反映农村要素的非农化聚集与配置情况。另外，还特别考虑中央提出的供给侧结构性改革战略强化城镇化经济效应的要求，确定城镇化的经济效应要素的4个子要素：规模与增长、基础设施建设、要素生产率、产业与创新（见表3-2），进而遵从统计指标体系设计的有效性、稳健性原则，完成该指标体系的构建。

其中，规模与增长子要素由生产、消费、投资和进出口4个因素支撑。在新常态和进一步改革开放大格局下，从需求侧刻画经济健康稳定发展情况。其可以考核评价省域内需规模是否随着城镇人口的增加、人本城镇化中城镇建设的推进而得到应有的增长；在经济下行压力增大的背景下，人本城镇化的推进是否充分发挥了拉动国内需求的引擎作用。基础设施建设子要素由交通设施和通信网络设施2个因素支撑。其可提供两方面评价信息：一方面，交通和通信网络基础设施投资，是拉动需求的重要因素；另一方面，交通运输网络的改善和信息化建设本身，就是要素资源流动供给和信息增大供给的结构性调整。其可以发挥支撑城镇化布局、优化要素资源配置、激发增长新动能的重要作用。要素生产率子要素由土地生产率、资本生产率、劳动生产率和全要素生产率4个因素支撑。提高生产要素投入产出效率是实现新旧动能转换、推动高质量发展的供给侧结构性改革的核心要义。其可以提供城镇化推进过程中，农村要素非农化聚集和有效配置提高了多少经济增长贡献率，进而释放多大的内需空间等重要评价信息。产业与创新子要素由产业升级和创新驱动2个因素支撑。创新驱动是国家现代化的基本战略。其重要意义怎么评价都不为过。其可以提供依靠创新驱动，培育三新经济，促进产业升级和结构转型的重要评价信息，考核省域经济增长的新旧动能转换和城镇化高质量发展的驱动能力。

3.2.4　城镇化的农业效应评价体系

原本城镇化的农业效应也可以归纳在经济效应之中。作为一个农业大国，虽然当前我国已经初步完成工业化，但农业问题仍然是国家的重大问题，其不仅关系全国人民的吃饭问题，而且关乎国家现代化的成败。因此中央一直特别关注农业现代化战略，总是单独明示。而农业又与城镇化存在特殊的关联，农村生产要素的非农化，可能产生农业的促进或促退两种效应，因此对其评价也具有特殊意义。城镇化的农业效应评价体系的构建相对简单，因为中央对其的理论论证非常充分，相关政策非常具体。我们基于党的十八届三中全会《决定》，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（2014年1月），中共中央、国务院《关于进一步深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（2015年1月），中共中央、国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（2015年12月），国务院《全国农业现代化规划（2016—2020年）》（2016年10月），中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（2016年12月），以及习近平总书记在中央农村工作会议上的相关论述（2017年12月）和中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年1月）相关精神(3)，对应习近平总书记（2016）提出的我国现阶段农业现代化发展方向和具体路径，即“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”，确定支撑城镇化的农业效应要素的4个子要素：产业体系、生产技术体系、经营体系、支撑体系（见表3-3），并遵从统计指标体系设计的有效性、稳健性原则，完成该指标体系的构建。

其中，产业体系由粮食安全保障、产业产品结构、产业融合升级和特色优势产业4个因素支撑。这是农业供给侧结构性改革的重要组成部分，确保国家粮食安全是推进城镇化的重要保障。据此，可以评价考核省域通过优化调整产业和产品结构，改善农产品供给结构失衡等结构性矛盾，发挥各地资源比较优势打造特色优势产业，引导产业链延伸，促进三次产业融合发展，加快农业产业转型升级，着力推进农业提质增效，促进农民持续增收的能力。生产技术体系子要素由农业机械化、农业技术推广创新、农业生产效率、标准化与品牌化4个因素支撑。可以据此评价考核省域采用现代生产方式和生产技术，依靠科技创新提高农业生产要素效率，构建优质高效安全的生产技术体系，引入现代要素进行标准化和品牌建设，增强农业综合生产能力和供给质量等方面的推进落实情况。经营体系子要素由市场化经营、规模经营、新经营主体、农业开放合作4个因素支撑。可以据此评价省域如何解决农业生产小规模分散传统经营、农业信息化和电子商务覆盖率低、社会化服务支撑不足、农业生产者素质较低等现实问题，并考核经营体系依靠国内外资源和市场的力量向新型和现代农业转变的情况。支撑体系子要素由农业基础设施、财政支农与补贴、农业保险与信贷扶持3个因素支撑。其充分反映政府对农业的支持保护，可以从农业基础设施的投入建设和财政及金融政策支持等方面评价政府支持新型城镇化的工作力度。

3.2.5　城镇化的城乡一体化效应评价体系

城乡一体化是城镇化的自然溢出效应。理论上，城镇化的发展恰恰是城乡二元结构不断调整优化，城乡差距逐渐缩小乃至消失的自然历史过程。我国城镇化初期，一些地方曾出现促进城乡一体化的创新改革要求，但以经济拉动的城镇化现实，背离了理论要求，固化甚至扩大了城乡差距，出现人本城镇化危机。通过《决定》提出城镇化如何健康发展的重要理论创新，将城镇化的全局定位向健全城乡发展一体化体制机制扩展，并给出具体改革要求，之后《规划》中也提出城乡一体化具体推进目标。我们与其对应，并基于反映中央对扶贫脱贫工作的高度关注，以及中央乡村振兴战略的要求，确定支撑城镇化的城乡一体化效应要素的4个子要素：收入与就业、扶贫脱贫、城乡公共服务、美丽乡村建设（见表3-4），并遵从统计指标体系设计的有效性、稳健性原则，完成该指标体系的构建。

其中，收入与就业子要素由收入差距和城乡就业2个因素支撑。缩小城乡收入差距、促进城乡就业是缩小城乡不平等、减少社会矛盾发生的重要支撑。促进就业是城镇化的核心，提供新的就业机会，做好农民工就业培训，提高劳动参与率可以倒逼户籍、劳动等旧约束体制机制的改革。据此可以提供打破城乡二元体制的藩篱，消除限制城乡居民增收的因素，增加全体人民的获得感的重要信息。扶贫脱贫子要素由财政扶贫和农村脱贫2个因素支撑。消除贫困、实现共同富裕是社会主义的本质要求。评价政府主导社会参与的扶贫落实情况，考核省域帮助贫困农村人口尽快脱贫致富的效果，对实现全面小康具有重要意义。城乡公共服务子要素由城乡医疗卫生、城乡基础教育、最低生活保障3个因素支撑。这是对政府主导覆盖城乡的、可持续的基本公共服务体系，在推进城乡基本公共服务均等化方面所做的努力进行考核。其提供了在以人为本的新型城镇化进程中，如何破除城乡二元结构的体制机制障碍，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，实现城乡一体化的重要信息。美丽乡村建设子要素由农村公共卫生、农村居住条件、农村道路通达3个因素支撑。提升村容村貌，干净整洁有序，美丽宜居，交通便利可达，是新农村建设和乡村振兴的重要任务。据此可以考核评价省域保护好乡情美景，留住乡愁，让农民即便没有生活在城市也应在乡村享有和城市一样的人居环境的推进情况。应当指出，城乡一体化是现代化的重要标志，其实现非常艰巨，需要各领域协调推进，需要相关体制机制的深化改革。相关评价是各省份新型城镇化推进的综合反映。

3.2.6　城镇化的绿色发展效应评价体系

基于环境保护和资源有效利用的绿色发展是当代全球的潮流。新型城镇化的本质要求绿色发展，绿色又是新型城镇化的伴随效应。城镇化的长期推进，必然面对自然环境与资源的约束，协调与环境资源的关系，推动人与自然和谐发展是普适性道理。因此，新型城镇化需要充分考虑与环境资源交互的影响，实践人与自然和谐共生，解决突出的环境问题，加大生态系统保护力度，推进绿色发展的主题。党的十八届三中全会《决定》提出环境保护绿色发展改革具体要求，《规划》也制订出城镇化环境的具体要求目标。习近平总书记在党的十九大报告中系统论证了环境与绿色发展问题，提出需要持续坚持的工作。我们与此对应确定城镇化的绿色发展效应要素的4个子要素，包括环境治理、节能减排、生态保护、绿色生活（见表3-5），并遵从统计指标体系设计的有效性、稳健性原则，完成该指标体系的构建。

其中，环境治理子要素由环境质量和污染治理2个因素支撑。环境污染防治的攻坚战在持续进行，明显降低细颗粒物（PM 2.5）浓度，减少重污染天数，改善环境质量，防控环境风险，对这些环境硬约束指标进行监测评价事关满足人民日益增长的美好生活需要和经济高质量发展与美丽中国建设。节能减排子要素由节能集约和低碳减排2个因素支撑。作为优化经济结构、推动绿色循环低碳发展、加快生态文明建设的重要抓手和突破口，节约能源、降低资源消耗和减少污染排放协同减少温室气体排放，减少资源投入，以及在较少的环境负外部性前提下推动资源利用方式转变、提高绿色生产效率，是省域实现城镇化进程中可持续发展目标的重要考量，也是监测评价的目标。生态保护子要素由生态保持和生态修复2个因素支撑。只有加强生态保护和生态修复，落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的硬约束指标要求，才能提升生态系统功能和形成生态安全屏障，减少对自然的干扰和损害造成的成本损失，这些都取决于省域的环境治理能力，需要严肃评估。绿色生活子要素由城市绿色生活和乡村绿色生活2个因素支撑。生态环境是全面建成小康社会的短板，提供评价考核，可以促进省域将生态文明理念全面融入城镇化进程中，无论城市还是乡村都应积极推行绿色低碳的生活方式。

3.2.7　新型城镇化评价体系的指标设定特点

将上述各要素评价体系合成，即可得一个系统的新型城镇化评价指标体系。体系中，支撑相关要素、子要素的指标具备以下基本特点：

第一，能够比较充分地反映各省份落实中央完善城镇化健康发展体制机制改革和新型城镇化顶层设计的情况。

第二，为保证测度界面清晰，仅采用国家官方统计体系提供的统计指标，放弃依据偏好与主观判断的性质调查指标。

第三，提高每个指标的信息量，尽量避免使用规模和总量指标，搜集和计算人均指标和强度指标等综合指标。

第四，充分考虑省域各参评对象数据可得性与数据质量，利用数据检验方法从大量相关指标中筛选代表性较强的指标。其中，鉴于西藏自治区相关统计数据存在较大系统性偏差，在研究中暂时不纳入评价之中，特此说明。新型城镇化统计评价指标体系如表3-6所示。