2.1　深化城镇化改革的思想理论

2.1.1　新型城镇化概念的提出及其意义

1998年党的十五届三中全会以扩大内需的长期根本性措施，聚焦提升农民购买力，首次正式推出城镇化概念。进入21世纪，2002年党的十六大进一步提出走中国特色城镇化道路；2007年党的十七大再次明确提出推进城镇化，实现城乡一体化。至此，“城镇化”被明确为国家的一项重要发展战略。

不久，2008年金融危机爆发，全球经济发展严重停滞，世界各国面临结构的重大调整。我国投入4万亿元应对，仍难以根本改变增长下滑的趋势，社会各界针对“调整经济结构最重要的是扩大内需”的现实问题，目光聚集到“扩大内需的最大潜力在于城镇化”。2009年李克强总理提出“协调推进新型工业化、新型城镇化，形成新的增长极、增长带、增长面，拓展扩大内需的新空间”。新型城镇化概念首次出现(2)。

继而，党的十八大报告（2012年11月）在加快转变经济发展方式主题下，提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的论断。应该注意到，这是城镇化与新型在国家战略层面的第一次正式交集。其定位为加快转变经济发展方式的路径之一；其发展机制为推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

紧接着，2012年12月中央经济工作会议再次明确提出：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。”国家发展改革委随即推出《新型城镇化中长期发展规划征求意见稿》，但在全球金融危机重压之下，出现了人们对新型城镇化的选择性认知。其中扩大内需的最大潜力、拉动中国经济的新增长点的提法引发国内强烈反响，出现通过推动城镇化，刺激投资与消费，可以造就40万亿元的庞大内需的预期（迟福林，2012）(3)。城镇化重任在肩，俨然成为中国未来的最大红利。随之而来的现实是，各地方政府上项目、开发圈地的巨大冲动引发各界强烈反应。人们担忧继4万亿元后，政府再一次的大规模投入会进一步推高地方债务并吹大地产泡沫。城镇化不能简单等同于城市建设，不能过于注重城市扩张。城镇化归根结底还是人的城镇化的呼声高涨。

2013年1月15日，李克强总理在国家粮食局科学研究院考察调研时对此做出回应，指出推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。

什么是人的城镇化？简单地说，就是农民工变成市民，农民工进城后能够得到公平的公共服务。其实现的关键是要对户籍、教育、医疗、住房、土地等制度进行改革。要充分尊重农民的产权、自由迁徙权、自由择业权、自由交易权，强调在公平竞争下让人口和生产要素在城乡之间自由流动。以人的城镇化重新定义新型城镇化，意味着我国新型城镇化开始摆脱经济主导的城镇化，城镇化的全局定位开始发生重大调整。

2.1.2　城镇化全局定位深化改革决策

2013年11月党的十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(4)（以下简称《决定》），从全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，推进全面小康实现的全局对城镇化进行了思想理论的系统化论证。其对城镇化在全局中的本体定位做出重大调整，为城镇化的深化改革与新型城镇化的健康发展构建了重要理论基础。

与党的十八大报告（2012年11月）中城镇化被安排在加快转变经济发展方式主题下不同，城镇化改革被《决定》安排在“健全城乡发展一体化体制机制”改革的主题框架内。该改革主题面对的是当前制约我国现代化发展的主要障碍“二元体制”这一根本性问题。《决定》提出的基本改革思路是：“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”中央的这一安排，将城镇化的全局定位从拉动内需、改变经济发展方式向健全城乡发展一体化转换。这是中央基于对我国城镇化进程现实的科学判断做出的重要决策。通过体制机制改革，解决制约我国长期持续发展的二元结构，形成城乡发展一体化，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的体制机制。

《决定》的“健全城乡发展一体化体制机制”主题框架是由四个方面内容组成的，包括构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，以及完善城镇化健康发展体制机制。城镇化是其组成的一个重要方面，而非全部。这样设定意味着，城镇化是实现城乡发展一体化的一种机制，其发展不能以改变农村现行改革重要成果、造成农民利益损失为代价。需要注重促进新型农业经营体系的构建，保障赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置服务相配合。这是基于全局，对城镇化本体定位的具体界定，也是为城镇化的推进规定的基本原则。

城镇化全局定位的重大调整决策，体现出重要的理论创新，即通过建立城镇化的全局定位逻辑，将城镇化与其他社会经济领域进行了适度分离。其为解决长期以来经济主导、城镇化与经济同体发展问题提供了重要解决路径，而且通过全局定位的调整明确了城镇化与城乡一体化、“三农”问题的关系。由此可以基于国家深化改革和现代化全局，提出全局中的城镇化本体应具备什么功能，进而对其他领域可以产生哪些溢出影响效应的命题，为当前城镇化研究与实践提供了思路与框架。以下先分析城镇化产生的全局溢出效应问题，下一小节专题讨论城镇化本体建设问题。

第一，城镇化与社会经济领域进行了适度分离，完备了城镇化与社会经济的关系认知。存在诸如急于补齐城镇化落后工业化的短板，为了城镇化而城镇化，以及急于通过扩大内需应对全球金融危机，将城镇化定位在拉动中国经济增长上的认知是造成城镇化问题的根源。其实，拉动增长是城镇化的重要全局效应，但将其与城镇化同体，必然产生忽视人的城镇化倾向、引发造城运动、带来泡沫风险、导致与人本城镇化相关的体制机制改革缺位、城镇化难以健康推进等一系列问题。《决定》将城镇化定位成“健全城乡发展一体化体制机制”中的一部分，这样处理突出了城镇化与城乡一体化、“三农”问题解决的关联，提出了城镇化的全局影响，首先体现在对城乡一体化、“三农”问题解决的溢出效应，然后进一步产生对经济的溢出效应，这样的认知逻辑为新型城镇化研究中以“人本”界定新型概念注入了认知依据。

第二，新型城镇化的全局定位首先产生促进“三农”问题解决的重要效应。但长期形成的“三农”问题具有高度复杂性，其解决远非一蹴而就的。《决定》不仅为其有序解决提出了重要的政策路径，而且为城镇化如何在解决“三农”问题中发挥作用的研究提供了明确指向。包括：一是推进现代化的农业经营体系问题，重点是规模化及其经营体制。在坚持家庭经营在农业中的基础性地位的同时，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，发展多种形式规模经营。鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。二是增加农民财产权的制度体系问题。主要体现在保障农民参加集体经济组织的成员权和农户宅基地用益物权，探索农民增加财产性收入渠道方面。三是城乡要素平等交换和公共资源均衡配置问题。主要体现在农民工同工同酬、农民分享土地增值收益、农业支持保护体系、社会资本投向农村建设、统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化等方面。上述改革关系农村、农业现代化，也是农村要素非农化的城镇化推进中需要协调把握的重要问题，为我们的统计评价指标体系的构建提供了具体支撑。

2.1.3　城镇化健康发展体制机制改革理论与政策

这是《决定》对城镇化本体改革建设的专门论证，也是城镇化全局定位逻辑创新的重要组成部分。其中基于人本理念，将城市发展纳入城镇化体系是理论创新的亮点，从而终结了城市化与城镇化的长期争论。

《决定》从城镇化和城市建设两个角度论证城镇化本体需要完善健康发展体制机制改革。首先，城镇化需要完善四个方面的健康发展机制：第一，推进以人为核心的城镇化；第二，推动大中小城市和小城镇协调发展；第三，推动产业和城镇融合发展；第四，城镇化和新农村建设协调推进。其次，城市需要完善两个方面的健康发展机制：第一，优化城市空间结构和管理格局；第二，增强城市综合承载能力。城镇化需要完善健康发展体制机制改革的论证是针对城镇化推进中长期存在的城市偏向等诸多问题给出的具体回应，为破解城镇化推进过程中的城市偏向，投资驱动，城乡二元结构固化，城乡差距、区域差距扩大，农村、农业现代化推进迟缓，城市综合承载能力低下等一系列不完善、不健康问题提供了思路和路径。通过大中小城市和小城镇协调发展，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力的要求，将城市发展纳入新型城镇化范围，扩展了城镇化在我国现代化事业全局中发挥重要作用的空间。

提出完善城镇化健康发展机制的意义在于，其规定了具体的深化改革框架。基于城乡一体化全局定位的城镇化是人的城镇化、高质量的城镇化。其中人的城镇化，涉及户籍、住房、土地，以及教育、医疗等公共服务等制度改革，改革的本质是资源的重新配置和利益的重新调整。要让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。改革的难点在于，除了旧体制的惯性约束之外，更多是遭遇旧体制既得利益成员的抵制、拖延。而旧体制既得利益成员恰恰是在位者，具有话语权。因此《决定》明确了推进农业转移人口市民化改革的具体内容。而高质量的城镇化需要：第一，大中小城市和小城镇协调布局的改革，为区域内和区域间的协调发展定调；第二，产业和城镇高度融合的改革，注入工业、高技术产业反辅农业、推动农业现代化；第三，城镇化和新农村建设协调推进机制的改革，给出基础设施、公共服务向农村延伸，驱动农村现代化前进的指向；第四，城市空间结构和管理格局的优化，以及城市综合承载能力增强机制的改革，进一步提升城市建设水平和服务功能。显然，这一系列机制改革，对应着城镇化方方面面的内需潜能和投资标的，只要改革到位，即可体现出长期持续有效的、健康有序拉动经济增长的城镇化全局经济溢出效应。

2.1.4　城镇化环境资源约束理论与政策

需要特别指出的是，即使新型城镇化在体系化体制机制改革中形成了健康有序发展的新机制，其长期推进还要面对自然环境与资源的约束，需要协调与环境资源的关系。因此，虽然在城镇化改革论证中，《决定》对城镇化与环境资源的关系直接着墨不多，但《决定》将建设美丽中国、深化生态文明作为体制深化改革的重要主题单独列示。其提出的加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局的要求，是普适性的、统领各领域的。新型城镇化必在其中，没有例外。环境变化也反映城镇化的全局溢出效应，城镇化的推进需要充分考虑对环境资源的影响。