第二章 公共政策过程中的智库
第一节 智库的现状和分类
一、智库的概念
一般认为，智库一词最早是由美国提出的，最初专指第二次世界大战期间美国军事人员和文职专家聚集在一起讨论制订战争计划及其他军事问题的军事服务部门，后来转而称呼那些从事独立的公共政策研究的各类学术机构。(1)国际上一般认为现代意义上的智库有四大特点，即独立性、非营利性、现实性和政治性。各智库的价值取向、智库形态、运作机制、专家构成各异，导致了智库类别和特点的差异，所以目前国内外对于智库的定义尚不统一。
从国外来看，按照兰德公司的创始人弗兰克·科尔博莫的定义，智库就是一个“思想工厂”，一个没有学生的大学，一个有着明确目标和坚定追求，却同时无拘无束、异想天开的“头脑风暴”中心，一个敢于超越一切现有智慧、敢于挑战和蔑视现有权威的“战略思想中心”。(2)保罗·迪克森在1970年出版的专著《智库》中认为，智库，俗称“脑库”（Brain），源于20世纪40年代，用以指称战争期间美军讨论战略和作战计划的保密室（Think Box）。(3)历史学家詹姆斯·史密斯（James Smith）从实证研究着手，认为智库是一种专门的组织，其宗旨是为社会改革进行调查、咨询、游说，这些组织不仅思考如何推进社会改革和政策进步，还要扩大自身在社会政策领域的影响。这种说法与当今智库的某些功能颇为相近。托马斯·戴伊认为智库是政策精英，因为智库经常成为新任领导班子的智囊，其中某些研究人员直接参与政府工作，并成为高级政策制定者退休后的归宿，不仅如此，许多企业捐款者、慈善捐赠人和智库之间有着密切联系，所以智库的研究取向在一定程度上代表了精英集团的利益。戴维·纽瑟姆（David Newsom）和其他一些政治学家用多元流方法进行智库研究，他们认为智库只能代表构成政策制定共同体的众多组织中的一种组织，智库和利益团体、工会、环境组织，以及很多其他非政府组织一样，为了争取政策制定者的注意而经常相互竞争。(4)英国学者詹姆士认为：“思想库是从事力图影响公共政策的多学科研究的独立组织。智库研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科研究。智库的首要目标是影响公共政策，在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提供决策建议。”麦甘恩认为：“智库是指独立于政府、社会利益集团如公司、利益团体以及政党等力量的具有相对自治性的政策研究组织。”斯通认为，智库是指“那些独立于政府、政党和利益集团，并从事公共政策问题分析的非营利组织”。(5)美国著名智库研究专家安德鲁·里奇（Andrew Rich）在2004年出版的专著《思想库、公共政策和专家治策的政治学》中，将智库定义为“一种独立的、不以利益为基础、非营利的组织，依靠专家及其思想获得支持，并对公共决策过程产生影响。在经营运作上，智库属于501（C）非营利组织类别，实施和发布有关公共政策议题的研究；在政治上，智库是激进的机构，积极寻求公共信任的最大化，并寻求其专家及其思想进入并影响政策制定”。(6)日本综合研究开发机构（National Institute for Research Advancement，NIRA）从作用的角度，将智库定义为“民主社会的一个主要政策角色，智库是政策团体为确保多样化、开放性和政策分析、研究、决策和评估过程的可靠性，以知识和智力为基础而提供的软基础设施”。(7)
从国内来看，王莉丽认为，智库是指“从事公共政策研究的非营利组织，其目标客户是政策制定者和社会大众，思想库力图通过各种传播渠道影响公共政策的制定和社会舆论”(8)。复旦大学张春在其博士学位论文中，将思想库定义为“一种独立机构，其目的在于指导研究并生产独立的、与政策相关的知识”。袁鹏认为思想库是以政策研究为中心、以直接或间接服务政府为目的、非营利的独立研究机构。(9)《金融博览》在其2009年8月刊发的《发达国家的著名智库》中，是这样阐述的：“智库是由专家组成的，多学科的，为决策者在处理社会、经济、科技、军事、外交等各方面的问题出谋划策，提供最佳理论、策略、方法、思想的公共研究机构，是影响政府决策和推动社会发展的一支重要力量。”(10)陈卓武等认为，智库主要是指那些以政策研究为核心、以影响政府公共政策选择为目的、非营利性的、独立的研究机构。(11)薛澜、朱旭峰在对国外各种定义进行综合分析的基础上，从智库的本体——政策研究机构、目标——影响政策制定、地位——独立性、状态——稳定性等四个方面进行研究，认为智库是一种相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构。(12)李桢认为，思想库是一个国家、一个地区软实力的重要标志，是由不同学科背景的专家学者组成，为政府、企业等组织及其决策者处理经济、社会、军事、外交等公共事务和应对突发事件出谋划策，提供处理事务和解决问题的方法方案、战略策略、理论思想等智力产品的公共研究机构。(13)黄可等认为思想库是指为政府部门或大的社会集团、企业在各个领域、各个层面的决策进行调查研究，出谋划策，提供各种咨询，为其解决具体问题，并为之培养、储备和输送人才的一种社会组织形式。(14)张新霞认为，智库是以从事多学科研究为依托、以对公共政策施加影响为目的、以提供思想支持为基本方式的非营利性组织、团体和机构。(15)也有学者认为智库就是公共政策领域的决策咨询机构，以公共政策咨询为其核心工作内容，其工作影响目标主要是公共权力机构——立法、行政、司法及政党、非政府组织。智库的主要工作方式包括决策咨询、政策游说及与公共议题相关的社会动员，所以智库必须在政策圈保持足够大的影响力。(16)俞可平则认为，一个智库若要对社会进步产生重要影响，应具备思想、问题、责任、战略、人才、网络和特色七个要素。(17)
以上各种定义，有的简洁，有的全面，有的侧重从智库的特点方面来定义，有的侧重从智库的功能方面来定义，有的侧重从智库的影响力方面来定义，各有所长。但综合以上各家之言，笔者认为，对于智库概念的综合论述，可以从智库的特点、业务内容、价值取向和目的这四个方面来定义。因此可以简单概括为：智库是指具有独立性、非营利性、现实性和政治性特点的，从事政策研究活动，以影响政府决策为首要目标的研究机构。
二、智库的分类
由于目前国内外拥有的智库数量很多，大大小小，规模不一，加上学者们对智库的定义各有不同，所以关于智库的种类，目前国际学术界也如定义一样没有统一的标准。本书试图从不同的侧面对智库以不同方式进行分类：
（一）根据智库的隶属关系进行分类
智库作为一种研究机构，有固定的运行方式和不同的机构属性。根据其隶属关系的不同，可将国际智库分为官方型智库、半官方型智库、民间智库、大学依附型智库和党派依附型智库。
官方型智库是指通过立法或惯例存在于政府体系内部的智库，它的组建目的在于向各级政府部门领导层提供决策服务，发挥政府“内脑”的作用。美国白宫和国会的一些智库机构和我国各级政府部门的思想库就属于这种。根据服务部门不同，官方智库又可以划分为不同类别。如美国的官方智库因为服务对象不同，又可以划分为服务于总统的官方智库和服务于中央政府的官方智库以及服务于国会的官方智库。类似的机构还有日本省厅设立的审议会，法国科学技术研究咨询委员会，韩国国家科学技术咨询会议等。
半官方型智库是指独立于政府之外，对政府决策起着一定的参考作用的智库。它们不受政府的制约，资金来源有的是政府拨款，有的由自己解决，但是它们的研究成果在一定程度上供政府进行决策参考。根据其资金来源可以分为两种：一类是直接受政府资助的智库，如兰德公司、斯坦福研究所、东西方中心等；另一类是与政府部门有对口服务关系的智库，其资金大多来源于大的基金会或公司赞助，如美国的对外关系委员会是外交方面最有影响力的智库。半官方型智库一般有三个特征：一是它们通过接受政府资助来进行相关研究和咨询服务活动，二是它们往往与政府机构签订长期或短期的研究合同，三是政府部门与这些智库机构之间相互协调、互通信息。(18)
民间智库在组织上独立于其他机构，大多由私人或民间团体创立，经费自筹，主要由民间出资组织并且体现民间声音或者政策需求，它们的研究人员大多由学者、专家和前政府官员组成。它们主要代表了草根利益，从公平出发，为民立言，希望政府各项措施能更多地倾向于劳苦百姓。这些组织中的优秀代表有传统基金会、卡内基国际和平基金会、企业研究所、日本亚洲经济研究所、加拿大公共政策研究所等。
大学依附型智库主要是指依托于大学院校而设立的智库。其经费大多来自校方拨款、一些基金项目或个人的资助，研究人员多为大学学者和专门从事研究的科研人员，其研究方向和项目广泛。这种智库最大的优势就是大学校园高学历人才密集，有浓厚的学术研究氛围，学校里有良好的理论研究基础，各学科研究领先且综合性强，有翔实的第一手资料，信息灵通。大学里自由的学术氛围和百花齐放的竞争环境，有利于大学依附型智库产生创新性的思维，进行广度和深度的研究。如美国的哈佛大学国际事务研究中心、哥伦比亚大学国际动态研究所、耶鲁大学经济发展中心等。
智库作为参与公共政策研究的重要决策机构，其研究活动具有较强的政治功能。党派依附型智库，指的是西方国家各党派有自己的研究咨询机构，或在政治倾向上有支持自己的智库。例如，美国企业公共政策研究所有共和党的“权势集团”之称，布鲁金斯学会有民主党的“影子内阁”之称。
（二）根据智库的研究领域来分，可分为综合性智库和专业性智库两类
综合性智库所研究的课题涉及内政、外交，甚至还包括武器开发、更新科技等。综合性智库通常有雄厚的财力，研究涉及的学科包括社会科学、自然科学、边缘科学，智库研究人员大多具有高端的学术研究能力，甚至包括若干学科的学术带头人与诺贝尔奖获得者，如美国的兰德公司、传统基金会、布鲁金斯学会、日本的野村综合研究所等。
专业性智库所研究的范围比较集中，重点关注政治、经济、文化、外交、军事、科技中的某一方面。例如，美国的胡佛研究所是专门从事国际关系事务研究的智库；斯德哥尔摩国际和平研究所以军事战略为研究对象；中国国务院发展研究中心以国内公共政策为研究对象；野村综合研究所关注世界经济，从事经济策略研究并为促进企业发展服务；日本三菱综合研究所以科技创新为研究对象；等等。
（三）根据智库的政治倾向来分，可分为保守型智库、激进型智库和中间型智库
智库的研究具有较强的政治功能，尽管许多智库宣称自己提出的主张是出于客观公正的立场，但是其核心仍然是阐述政策和政治含义，所以仍不可避免地要参与到国际政治当中去。根据各智库政治倾向性的不同，可以将智库分为保守型、激进型和中间型三类。
保守型智库包括传统保守主义智库、自由保守型智库和中立智库。他们强调有限政府，崇尚自由市场，主张个人自由、宗教情感和传统家庭价值观念。在外交政策上，他们提倡单边主义和实用主义，强调军备武器优势，认为“强权即真理”。在美国，保守型智库有传统基金会、美国企业研究所、胡佛研究所等。
激进型智库包括自由派智库和改革派智库。在对内政治上，他们主张改革；对外重视国际事务合作；在国际事务中，他们强调国际合作机制建设；在政策方面，主张实施福利政策，扩大福利开支，注重社会公正、可持续发展和环境保护等。如美国进步中心。
中间型智库介于保守与自由之间，或者是两者的综合，它强调政策研究的中立性和客观性。在对内事务上，它强调政府治理能力，强调社会福利，主张社会正义与保护环境。对外强调国际合作，但也主张有限的国际干预，应当奉行世界主义加干预主义的灵活策略。在美国，中间型智库的代表主要有布鲁金斯学会、对外关系委员会、卡内基国际和平基金会等。
（四）根据智库的组织方式进行的分类
智库作为一种社会组织，具有相对稳定的组织架构和完整的管理体系。根据智库的目标和机构组织特征的不同，当前各国的智库可以大致分为企业法人型、基金会型、非独立法人型和松散俱乐部型。
企业法人型智库是指那些专门从事政策研究和咨询工作的企业法人，例如美国的兰德公司是典型的企业法人型智库机构。这种智库以企业的形式运转，接受政府或其他机构的委托对一些社会和政策问题进行调查研究，并把研究结果提供给委托人。
基金会型智库是指由一些社会力量或某些大财团发起组成，依据国家社团的相关法规建立起来的智库。这类智库一般有由某些大企业、大富翁出资设立，由政党出资设立，由某些知名人士募集资金设立等几种形式。这类智库包括美国的传统基金会、布鲁金斯学会、卡内基国际和平研究所等。
非独立法人型智库是指在法人地位上不独立的智库，例如，各大学的大学附属型的智库，除了进行科研工作外还要进行理论教学工作。它们与企业法人型智库不同的是，没有权力和校外的独立法人签订合同，财务上不能独立核算。
松散俱乐部型智库是指有些智库可能并没有统一的组织机构，主要是由一些观点相似、兴趣爱好相投的研究人员组织起来的未经注册的、以俱乐部形式出现的智库。如三边委员会，20世纪70年代初美国的戴维·洛克菲勒认识到有必要促进发达国家之间在动荡不定的国际环境下进行更大范围协调的必要性，于是发起创办北美、西欧和日本3个地区14个国家政治领导人组成的民间论坛组织，后来这一组织在纽约、巴黎、东京设立3个总部，其常设决策机构是35人组成的执行委员会，成为具有重要影响的国际智库机构。(19)