（四）治理理论

所谓治理，是指国家与社会、政府与公民、国家机构与非国家机构之间的关系和互动。在公共治理理论视角下，治理主体具有多元主义倾向——问题的解决方式并非指代中央权威机构自上而下的强制性方案贯彻落实，而是具有不同利益导向、价值观念、认知倾向以及权力资源的多元行动主体，通过互动与协商的方式来解决问题，[48]行政机构仅仅是众多行动主体的一员。

公共治理作为公共政策实施与公共服务提供的范式之一，其发展成型脱胎于公共行政与新公共管理理论。公共行政理论强调通过行政程序来确保公平，但现有公共资源远远无法满足庞大公共需求的现实，使得公共行政陷入困境。新公共管理理论追求公共服务的效率与效益，主张将私人部门的管理技术引入公共部门，但也面临公私部门性质与目标的冲突，适用性受到质疑。对于公共行政与新公共管理存在的不足，治理理论试图充当一种概念化工具，对当今的公共管理工作予以反思。

治理理论蕴含的治理主体多元化、治理方式多样化的特征，使其与传统的垄断式管理区别开来，更加强调主体之间的协商与合作。此时，除了以政府为代表的公权力在公共事务管理过程中掌握话语权外，以企业为代表的市场力量以及以公众为代表的市场力量也应当占据一席之地。完全追求管理权力的平等或许难以实现，但构建多方协商互动的平台确实是实现治理的应有之义。这就要求政府对自身角色加以转变，并加强对政府公共事务管理权力的限制与分化。但是，治理理论指向的公共管理模式在强调授权与分权在治理中重要性的同时，也承认中央控制与指导的必要性。伙伴关系的成员机构通常是模糊、复杂与动态变化的，这就使得解决目标共识、信任建构、权力关系管理以及文化多样性等相关问题变得更加困难。如果任由各方自由发展，最后可能导致的是合作惰性而非合作优势。[49]为了保证多元主体在参与治理的过程中不“越线膨胀”损害公共利益而影响治理实效，就需要做到在保留协作优势的同时保留政府的领导作用与监督功能，以保证协作秩序。

在治理理论框架中，互动过程十分重要。这一过程包含了不同行动主体的治理行动与治理努力，[50]这些行动与努力将排列组合形成关于公共管理问题的解决方案。基于治理的互动性视角，社会是由大量的行动主体组合而成的，而各行动主体的行为受到结构的限制与驱动。所谓结构即为行动主体展开行为的框架。在互动过程中，问题的界定与解决很大程度上取决于参与互动的各个行动主体的立场和看法。多元主体通过互动获取彼此的利益诉求，并在试探与交锋中达成一致与妥协。

治理的过程又体现出了多样性、动态性、复杂性的特点。多样性是主体与方式的多样，这种多样性既为公共管理带来了创新的活力，同时也会使公共管理面临行动难以达成一致而土崩瓦解的风险。复杂性是指利益诉求、现实社会结构、主体关系的复杂，但这种复杂性也是相互依存关系产生的必备条件。动态性是指公共事务与现实环境是不断变化的，同时治理的背景与条件也是运动而非静止的，这就要求治理的过程更加重视对社会发展的规律性或不规律性变化的掌握。

总之，治理理论的实质是多元共治。公共事务的管理不能仅仅依赖政府，或简单地听从自上而下的强制口令，应摒弃“政府是唯一管理主体”的模式，提高市场与社会的公共事务管理话语权，使公共管理的过程变为多向互动，形成多元主体协同治理的治理格局。