序言

地方政府债券按资金用途和偿还资金来源分类，可分为地方政府一般债券和地方政府专项债券。前者是地方政府为缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券，后者是为筹集资金建设某项具体工程而发行的债券。对于一般债券的偿还，地方政府通常以本地区的财政收入作为担保，而对于专项债券，地方政府往往以项目建成后取得的收入作为保证。地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。本书仅对地方政府专项债券作专门研究。

2015年以来，专项债券作为我国重要的积极财政政策创新工具被不断运用。财政部披露的年度数据显示，2019年度全国发行地方政府债券43624亿元，其中发行一般债券17742亿元，发行专项债券25882亿元；2020年度全国发行地方政府债券45525亿元，其中发行一般债券9506亿元，发行专项债券36019亿元。截至2020年12月末，全国地方政府债务余额256615亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务127395亿元，专项债务129220亿元；政府债券254864亿元，非政府债券形式存量政府债务1751亿元。为应对新冠肺炎疫情对经济的冲击，中央确定2020年新增专项债券规模达1.29万亿元，政策目标为通过积极有效的扩大投资，实现“六稳”“六保”，并以项目建设拉动整体社会投资规模的跟进与扩大，牵引带动经济尽快进入正常发展轨道。2020年年初，我国经济及居民生活受新冠肺炎疫情冲击较大。为抗疫情、稳增长，积极的财政政策持续发力，新增地方政府债券规模大幅扩容。作为重要的逆周期调控工具，专项债券亦为疫情后公共卫生领域补短板和经济社会恢复发展提供了有力的资金保障。未来一段时间内，专项债券作为中央宏观调控政策“组合拳”的必选项之一，将起到为经济发展“提质增效”的作用。

党的十九大报告指出，“发展是解决我国一切问题的基础和关键”。但保持发展的同时也需要最大限度地降低风险，这就需要处理好促发展和防风险之间的关系。从近期来看，随着我国经济总量的增长和国内外经济环境的快速变化，经济发展中的不确定因素增加，对经济风险的防范不能松懈。但风险防范又必须要在促发展的过程中完成，这就要求财政政策工具必须有所创新，且精准有效。对于专项债券政策来说，除应完善对发行安排、信用评级、信息披露、发行兑付等制度的规定外，还要紧跟政策和形势变化，加强对债券使用全过程的监督审查，坚持防风险的“底线思维”，确保资金项目合规合格，落实偿还资金来源，有效控制各类风险的发生。

近几年，北京市炜衡律师事务所管委会主席张小炜带领本书作者团队参与了全国各地约四百个政府专项债券项目的法律服务工作，积累了丰富的实务经验。对于工作中遇到的诸多困惑，本书作者团队对某些专项问题多次进行共同探讨研究。为了对我国专项债券的有序高效发展尽绵薄之力，本书作者团队通过近一年的辛勤努力，几易其稿，出版了本书，在此我对本书主编张小炜、副主编罗颖娴以及每位作者的辛勤付出表示诚挚的感谢！

本书针对政府专项债券进行了全面系统阐述，既有实务指引，又有理论介绍，但主要侧重于法律实务指引。法律实务指引又分别从政府视角和法律服务机构视角进行阐述。政府视角的法律实务指引主要包括：政府如何筛选项目、发行模式、如何挑选中介机构（咨询公司、律师事务所、会计师事务所、信用评级机构等）、发行关键因素择定、项目风险分析及防范、监管要求等。法律服务机构视角的法律实务指引主要包括：专项债券法律审核工作要求、如何开展尽职调查、法律审核要点及常见问题对策等。另外，本书还收集了11个不同类别的政府专项债券案例，针对存在的问题进行分析，并提出解决方案。最后附有专项债券法律意见书和法律审查清单模版。

我们深知，我们对政府专项债券的理论和实务研究均有待于进一步深入，书中的不足之处，也恳请广大读者不吝指正。

北京市炜衡律师事务所

高级合伙人

李君 律师

2021年2月1日