2.1　相关概念及辨析

2.1.1　统治、管理、治理之辨

2.1.1.1　统治

统治是“统”与“治”的结合，因而，统治即统而治之、统率治理。无论是“凭借政权来控制、管理国家或地区”，还是“支配、控制”(137)，都有控制、支配、主宰的含义，在本质上是一种控制与服从的关系。

从政治意义上讲，统治是一种政府的控制，是政府的支配行为，是政府运用权力自上而下来控制和调节国家、组织或者个人的行为或方式。统治是政府的垄断行为，由政府完全控制社会公共事务，其目的是将国家权力牢牢掌握在统治者手中，巩固政府的统治地位，以维持国家的生存与发展。统治突出统治者拥有绝对权力的地位，而被统治者则处于服从地位，受制于统治者的权力。“统治”一词反映出统治者与被统治者之间的不平等。

2.1.1.2　管理

管理的含义有三：一是负责某项工作使其顺利进行；二是保管和料理；三是照管并约束（人或动物）。(138)在管理学中，管理是一种有意识的组织活动，是“在特定的环境下，管理者通过执行计划、组织、领导、控制等职能，整合组织的各项资源，实现组织既定目标的活动过程”。(139)

因为“管理”含义的博大精深，学者们的解读也是见仁见智。科学管理之父弗雷德里克·温斯洛·泰勒早在1911年就在其著作《科学管理原理》中论及管理。泰勒在《科学管理原理》中主要侧重企业管理，他认为，管理关系到劳资双方的利益，科学管理中管理者与被管理者（即雇主和工人）双方利益应是一致的，其目的是要实现双方利益的最大化。法国古典管理理论的代表人之一亨利·法约尔突破管理是工厂企业的行为的局限，认为管理理论在政治、宗教等其他领域中也适用，他认为管理具有普遍性，是由计划、组织、指挥、协调和控制五要素组成的活动。法约尔的观点一直到今天都影响着管理学中管理的定义。管理学从最初的工厂管理活动到形成管理理论，而管理理论从工厂管理发展到组织管理，再到组织间管理，管理学原理随着社会的发展而发展，并逐渐形成一种管理哲学。

2.1.1.3　治理

“治理”一词包含两层含义：一是统治、管理；二是处理、整修。(140)治理仍然是一种管理活动，是管理事务的多种方式的总和，强调公共事务的合作管理，是一种新兴管理方式，是更成熟有效的管理。政府学中的治理是政府管理的过程，被认为是多元主体共同参与的一种管理方式和体系，其基础是协调，其目的是实现公共利益的最大化。

学者们主要从治理的参与主体、组成结构和执行效果等方面来分析和认识治理的含义。徐炜认为：治理的参与主体是个人、社会及国家，并且这三者在治理活动中是平等的伙伴关系；各个参与治理的主体在组织结构上是一种联合和笼络的关系，共同协力进行治理活动，“形成‘多中心’和‘网格状’结构体系”；治理的执行效果更强调由各治理主体共担风险、共享成果。因此，“治理是一种个人、社会和国家多方参与，为增进共同利益，化解彼此矛盾，进而以合作、协商和互惠等达成共识的方式进行的新型管理活动。”(141)

2.1.1.4　统治、管理和治理的区别

统治是以权力或地位进行控制，是以一定的强制力量去控制。管理一词最早应用于企业管理，后适用于经济管理、公共管理、行政管理、财务管理、土地资源管理、社会管理等；治理自20世纪90年代出现以来，治理理念和相关理论受到重视和推崇，治理概念的提出符合公民社会的建设需求，公民社会是治理的条件同时也是治理的目的。

统治、管理和治理都是调控社会、形成社会秩序、处理公共事务、保障社会良性运转的方式，借以达到有序平衡的社会状态，并实现公共利益的最大化，但三者在理念、手段、目标、结果等方面体现出较大差异。

关于统治、管理和治理的区别，学者们主要从其参与主体、运作方式、权力运行等方面进行辨析，我们可以从表2-1、表2-2中反映的不同学者的观点中略知一二。

表2-1　统治、管理与治理之间的比较(142)

续表

表2-2　统治、管理与治理的区别(143)