第三节 贵州完善精准扶贫机制的基本经验

一 精准识别的主要经验

（一）精准识别“四看法”

国务院扶贫办出台《扶贫开发建档立卡工作方案》等系列政策和实施方案，制定了扶贫对象精准识别的统一方法。随后，贵州省出台《贵州省扶贫开发建档立卡工作实施方案》等政策文件将精准识别具体化。但基层政府在精准识别工作中仍面临农户收入测算困难等诸多挑战。在精准识别具体工作层面，贵州威宁迤那镇创新形成“四看法”精准识别方式。因“四看法”具有直观、易操作等特点且较好地克服了农户收入测算难等问题，在贵州获得了推广。“四看法”，即“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”，从房屋、粮食、劳动力、教育等维度对农户贫困进行测量和评价。将四个维度分成四大类测量指标并赋予相应的分值。“四看法”总计分值100分，其中“一看房”共赋值20分，下设住房条件（5分）、住房面积（5分）、出行条件（4分）、饮水条件（2分）、用电条件（2分）、生产条件（2分）六项指标。“二看粮”共赋值30分，下设人均经营耕地面积（8分）、种植结构（8分）、人均占有粮食（6分）、人均家庭养殖收益（8分）四项指标。“三看劳动力强不强”共赋值30分，下设劳动力占家庭人口数（8分）、健康状况（8分）、劳动力素质（8分）、人均务工收入（6分）四项指标。“四看家中有没有读书郎”共赋值20分，下设教育负债（12分）、教育回报（8分）两项指标。根据农户获得分值状况，总分在60分以下的为贫困户。年终对脱贫成效进行评估时，综合评分总分在60分以下的为贫困户。60分以上的为脱贫户，其中60～80分为容易返贫户，需要进一步跟踪巩固，80分以上的为稳定脱贫户，退出扶贫程序。

（二）扶贫对象类型划分

精准识别出扶贫对象后，根据贫困特征和发展需求对扶贫对象进行类型划分是因地因人施策的重要基础。在贫困村层面，贵州省根据贫困发生率，将贫困发生率高于37.5%（含37.5%）的划分为一类贫困村，贫困发生率在31%～37.5%（含31%）之间的划分为二类贫困村，贫困发生率在27%～31%（含27%）之间的划分为三类贫困村。贫困农户识别出之后，贵州各市县探索出了一些贫困农户类型划分方式方法。例如铜仁市印江县对致贫原因进行深入分析后，依据“宜农则农、宜商则商、宜工则工”原则将扶贫对象分为“六型”农民，即农场主型、产业务工型、商业贸易型、合作发展型、专业技能型、政策保障型。针对农场主型扶贫对象，通过土地合理流转、资源优化配置和政策倾向扶持，鼓励有能力的成为农场主、种植大户、养殖大户；针对产业务工型扶贫对象，根据产业、建设的需求与劳动力配置情况，合理引导闲置的劳动力，集中就近或外出务工，实现增收致富；针对商业贸易型扶贫对象，通过政策引导、业务培训等方式使其开办商铺等，在服务他人的同时实现自身价值；针对合作发展型扶贫对象，通过引导贫困农户抱团成立合作社、协会等，整合资源、协同发展，抱团脱贫，相互促进实现增收致富；针对专业技能型扶贫对象，通过开展多层次、全方位的技能培训，分类引导扶贫对象进企业、进车间、进工地，做专业技能人才；针对智力存在一定缺陷、劳动能力丧失的扶贫对象，进行政策兜底，保障这一特殊群体的生活水平，确保贫困户在政策扶持下摆脱贫困。

二 精准帮扶的主要经验

精准帮扶是精准扶贫的核心内容，是实现扶贫对象精准脱贫的关键。精准帮扶实质是解决“谁来扶、怎么扶”的问题。精准帮扶的核心是实现扶贫资源和措施与贫困识别结果准确对接。精准帮扶主要集中在两个层面，即扶贫力量动员与整合和扶贫措施与扶贫对象需求对接。

（一）创新结对帮扶机制

在动员力量参与帮扶方面，贵州的经验包括“4321”结对帮扶行动、集团帮扶、包干扶贫等。

1.“4321”结对帮扶行动

2014年，贵州同步小康工作队与党建扶贫资源进行整合，从省、市、县、乡抽派机关干部开展结对帮扶行动，帮扶贫困户，形成“4321”行动机制。“4321”机制指，副处级以上领导干部每人帮扶4户贫困户，正科级干部每人帮扶3户贫困户，副科级干部每人帮扶2户贫困户，一般干部每人帮扶1户贫困户。在驻村帮扶关系上，实行“党政部门帮难村、政法部门帮乱村、经济部门帮穷村、专业部门帮产业村”的分类帮扶原则。

2.集团帮扶行动

集团帮扶是按照“党政领导、部门负责人、群众主体、社会参与”的思路，依据“定点到乡、帮扶到村”原则，对省级领导定点帮扶乡镇集中投入1000万元财政扶贫资金，并以县为单位按照1∶3以上的比例整合各类资金，使每个村投入的资金平均在200～300万元。通过机制创新，整合资源，重点突出，板块推进，用2～3年的时间使定点帮扶的贫困乡镇（15～20个村）整体脱贫，做到“不脱皮、不脱钩”。

3.包干扶贫

贵州的包干帮扶是遵从“优势互补、双方协商、统筹安排、相对固定”原则，明确帮扶单位帮扶责任，以一定数量的贫困村和一定数量的贫困人口为帮扶对象，开展包干扶贫工作，实现对9000个贫困村全覆盖。包干帮扶具体机制分省、市（州）、县三级包干扶贫贫困村责任制，企业包干扶贫贫困村等。省、市（州）、县三级包干扶贫贫困村责任制是省、市、县三级党政机关、事业单位、人民团体、大中专院校分别按“2、1、1”的标准包干扶贫贫困村。“2、1、1”标准即省级党政机关、事业单位、人民团体、大中专院校分别负责包干2个贫困村，其余两级党政机关、事业单位、人民团体、大中专院校分别负责包干帮扶1个贫困村。企业包干帮扶贫困村，即在开展国有企业整县帮扶12个贫困县的基础上，动员省内100家以上国有企业积极参与包干扶贫贫困村活动，每个企业结对包干扶贫2个贫困村。另外，贵州省还以村企共建为平台在全省民营企业中选择1000家民营企业“一对一”结对包干扶贫1000个贫困村。

（二）创新精准帮扶机制

从减贫效果角度看，精准帮扶既需要将扶贫资源用在真正的贫困人口，即帮扶措施要与建档立卡贫困户衔接，同时也需不断提高扶贫资源使用效益，形成减贫效益。在多元贫困治理格局中，不同帮扶主体的扶贫资源特点不同。政府和社会领域的扶贫资源注重公平性。市场领域的资源更多强调市场规则和效率优先。贵州省在实施扶贫资源与精准识别结果相结合的过程中，较好地注重效率与公平。如铜仁市印江县的“龙头企业+代养户+贫困户”三级联动生猪产业模式。该模式的主要内容为龙头企业向生猪代养户提供仔猪、饲料、全程技术服务，并负责回收、销售育肥猪；具有过硬养殖技术的代养户负责生猪养殖并按公司要求建生猪养殖圈舍。建圈资金部分由代养户出，部分由财政扶贫资金按照一定比例承担。建档立卡贫困户（特别是缺乏技能和能力的贫困户）依据财政扶贫资金建圈股份获得代养户收益的股份分红。其创新点是在公司与贫困农户之间，加入了具有丰富经验的代养户，提高生猪养殖产业发展能力，较好地提升了扶贫资金使用效率，同时由于建档立卡贫困农户能从代养户收益中分红，也保证了扶贫资金在产业发展投入中的公平性和减贫效益。

此外，兼顾效益与公平也体现在贵州另外一些扶贫措施与精准识别结果衔接之中。如在扶贫生态移民搬迁过程中，实行住房建设差别化补助政策（建档立卡贫困人口补助2万/人，非贫困户补助1.2万/人），优先搬迁贫困户，实施整村搬迁的要求是贫困村中贫困人口比例高、生存条件恶劣的自然寨和村民小组，插花型搬迁安置的必须为建档立卡贫困户，等等。在实施教育精准扶贫措施过程中，对贵州省户籍、就读高中以上学校（不含研究生）的农村贫困学生凭《扶贫手册》可相应申请普通高中、中职学校的“两助三免（补）”和普通高校“两助一免（补）”。

三 精准管理的主要经验

贵州精准管理经验集中体现在其“精准扶贫云”工程中。扶贫云技术是以GIS（地理信息系统）作为主要展示手段，利用大数据技术，依据贫困发生率和“四看法”衡量指标，直观反映贫困人口的分布情况、致贫原因、帮扶情况、脱贫路径以及脱贫情况。具体来说，贵州扶贫云系统分为指挥调度平台、责任监控平台、任务监控平台、项目资金监控平台、脱贫管理平台。利用指挥调度平台，能较好地展示各地如何通过扶贫云实现贫困地区、贫困人口“挂图作战、按图消号”；利用责任监控平台，落实“五主五包”责任，层层展示片区、市、县、乡、村各级扶贫责任人、责任单位，并显示每个行政区域本级及下级预警信息数，实现责任精准；利用通过任务监控平台，展示“五个一批”“十项行动”整体规划、脱贫计划、实施进度、完成情况，并显示每个行政区域本级及下级预警信息数和内容，落实“五个一批、十项行动”工作任务，实现帮扶精准；利用项目资金监控平台，监控各级扶贫项目申报、评估、立项、审批、资金拨付、报账、实施、监管、验收等全流程完成情况，实现项目资金到位精准、帮扶精准；利用脱贫管理平台，展示各级贫困县、贫困乡、贫困村脱贫标准，贫困指数（“四看法”分值），脱贫计划及完成情况，实现精准脱贫。

四 扶贫对象退出经验

（一）贫困县“减贫摘帽”与考核

贵州省贫困县“减贫摘帽”与考核经验主要分两类：一是对已实现省定标准“减贫摘帽”的重点县，加大扶贫开发力度，每年贫困发生率确保下降4.3个百分点以上，到2017年底全部按照全县贫困发生率低于4%的退出标准和退出计划实行刚性退出；二是对未实现省定标准“减贫摘帽”的重点县，继续按照省定标准进行考核（贫困县退出考核标准为：贫困发生率下降4.3个百分点、年末农村居民人均可支配收入省定考核标准为6600元、地方公共财政一般预算收入为上年完成数的115%。年末农村居民人均可支配收入与地方公共财政一般预算收入增幅的考核权重分别为60%和40%），从达到省定标准的次年按照“年度贫困发生率每年下降4.3%以上”标准考核，并按照国定退出标准和退出计划实行刚性退出。

此外，对成功“减贫摘帽”的贫困县，承诺“摘帽不摘政策”，以及给予“摘帽奖励”和“减贫奖励”。“摘帽不摘政策”即原有政策保持不变，并且安排到县的财政扶贫资金总量原则上以其前三年常规总量的平均数为级数，按10%的增幅逐年递增。“摘帽奖励”和“减贫奖励”是指对实现“摘帽”的国定贫困县从摘帽当年起至2018年，每年给予1000万元扶贫项目奖励。属于省定经济强县的国家扶贫开发工作重点县的，“摘帽”当年一次性奖励1000万元扶贫项目资金。同比上年，年度减贫人口比例分别达到50%、40%和30%的，当年度一次性对应奖励项目资金500万元、400万元和300万元。

（二）扶贫对象退出

1.贫困乡（镇）退出

贫困乡“摘帽”按照县乡逐级申报、市州考评、省级核实、社会公示、省扶贫开发领导小组认定的程序进行。已经实现省定标准“摘帽”的贫困乡镇，按照“贫困发生率下降4.3个百分点以上”的标准，由市（州）进行年度复查，确保稳定脱贫。尚未实现省定“摘帽”标准的贫困乡镇在年度考核时，达到“贫困发生率年度下降4.3个百分点以上”和“农村居民人均纯收入达到年度考核标准”两个指标，即可以“摘帽”。“摘帽”次年起，按“贫困发生率年度下降4.3个百分点以上”标准，由市（州）进行年度复查。

2.贫困村和贫困人口退出

贫困村退出以贫困发生率和村级集体经济为主要衡量指标，在实现“贫困发生率年度下降4.3个百分点以上、村集体经济积累不低于3万元”两个指标即可退出。退出程序按照县乡初选对象、县级公示公告、省级备案管理和信息录入的程序进行。县乡确定初选对象时，综合考虑村基础设施和公共服务建设、产业发展、贫困发生率等情况。县扶贫办组织有关部门开展入村调查、摸底核实、组织实施并逐级上报省扶贫办审定。

贫困人口退出按照“标准参考、民主评困、程序退出、动态管理”的原则进行。以“两不愁、三保障”为标准进行民主评困，用“四看法”进行定性测算，贫困标准进行定量计算。贫困人口退出由村支两委提出并组织民主评议，经村支两委和驻村工作队核实后完成“一公示两公告”的程序。贫困人口退出结果通过“扶贫云”报省、市、县扶贫开发领导小组备案。