第一节 “第一民生工程”的渊源及发展

“第一民生工程”的提法源于时任贵州省省委书记的栗战书，但溯其渊源，不仅是长期以来贵州贫困状况发展的必然结果和现实需求，也是党中央、国务院治国理政新思维不断创新的新实践和新要求。

一 提出“第一民生工程”的背景

贵州是一个多民族交汇融合的内陆山区省份，民族乡数量居全国第一，少数民族人口全国第三，是全国扶贫攻坚的示范区和决战区。由于经济、历史、自然等方面原因，经济总量小、人均收入水平低、发展速度慢既是贵州省的基本省情，又是贵州省贫困地区面临的主要症结。

纵向来看，贵州省经济水平仍然较为落后。改革开放以来，贵州省在党中央、国务院领导支持下，经过全省各族人民的艰苦奋斗，扶贫开发取得了显著成绩：农村贫困面貌明显改变，农村贫困人口生活水平显著提高，基本建立了农村低保季节性缺粮户粮食救助制度，实现了农村新型养老保险试点在国家扶贫开发工作重点县的全覆盖，农村贫困人口饮水安全水平大幅提升，基础设施加快向县以下延伸，农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。但是，贵州“欠发达”特征仍然突出，区域贫困与深度贫困并存，贫困问题与民族地区发展问题并存，经济发展落后与公共服务欠缺并存，生态环境脆弱与人口素质偏低并存。

横向来看，2011年末，贵州省有贫困人口1149万人，占全国贫困人口的11.6%，全国每9个贫困人口中，贵州就占1个；在贵州，每3个人就有1个是贫困人口。贵州省88个县（区、市）中有50个国家扶贫开发工作重点县、934个贫困乡、13973个贫困村。贫困人口集中分布在武陵山区、乌蒙山区、滇黔桂石漠化区等集中连片的特殊困难地区，在国家划定的11个连片特困片区中，贵州省65个县纳入片区，占全国总数的12.9%。贵州省人均地区产值只相当于全国水平的40%左右，差距很大。少数民族和民族地区贫困问题更为突出，民族地区贫困人口占全省贫困总人口的60%以上。

二 “第一民生工程”的提出与发展

鉴于贵州的实际情况，党中央、国务院历来对贵州扶贫攻坚工作十分关心和重视。2008年和2009年，胡锦涛总书记在反映贵州省长顺县竹子坨村和威宁县有关贫困情况的新华社国内动态清样上，分别做出重要批示：“要因地制宜，探索扶贫开发的新路子。”“希望你们认真研究部署，采取有力措施，经过几年艰苦努力，帮助贫困群众切实脱贫致富。”2010年，胡锦涛总书记又对贵州做出了“要继续抓紧抓好扶贫开发，探索扶贫开发的新途径新方式”的重要指示。2010年4月，温家宝总理在贵州考察指导抗旱救灾时强调：“要把贵州的发展和贫困地区脱贫致富作为一件大事来抓，纳入西部大开发总体来考虑。”并且提出，“贵州能比较快地富裕起来，这是西部和欠发达地区与全国缩小差距的象征，贵州是比较落后的地区之一，迅速发展起来，也是国家兴旺发达的标志”。

在此背景下，时任贵州省省委书记栗战书在省委常委扩大会议上指出：“扶贫开发始终是贵州要抓的事情，继续抓好扶贫开发，探索扶贫开发的新途径、新方式。”2010年9月17日，栗战书在黔东南调研时进一步指出：“要切实抓好民生项目。改善民生，提高各族人民群众的生活水平，是一切工作的出发点和落脚点。我省农村贫困面大、贫困程度深，帮助农民脱贫致富很不容易。民生项目建设要突出重点，最大的民生还是农村扶贫，必须坚持不懈地抓好扶贫开发工作，用几年时间消除绝对贫困现象，普遍提高农民生活水平。”贵州省委十届十次全会进一步明确提出了“三个重中之重”的战略思想，即把“三农”工作作为全省工作的重中之重，把扶贫开发作为“三农”工作的重中之重，把农民增收作为“三农”工作和扶贫开发的重中之重。

2011年3月，贵州省委在传达学习贯彻全国“两会”精神的会议上，时任贵州省省委书记栗战书指出，“贵州省最核心的民生是收入，最突出的民生是脱贫，最根本的民生是就业。‘十二五’期间，要在经济社会发展规划中更加突出各项民生指标，深入实施‘十大民生工程’，制订专门的城乡居民收入倍增计划，用倒逼机制推动经济发展提升质量和效益”。随即，根据栗战书讲话精神，贵州省围绕扶贫开发、就业创业、劳动力素质提高、社会保障体系、城乡住房、乡村基础设施、农村生活环境、公共文化、公共卫生、社会管理创新开展了“十大民生工程”，并就“十大民生工程”提出了相应的目标要求。更为重要的是，此次会议明确了把“扶贫脱贫攻坚工程”作为首项工程，并确定了“第一民生工程”的路线图，即在未来十年，把扶贫开发作为贵州最大的民生，举全省之力，就提高贫困人口收入，完善贫困区域基础设施建设，保障贫困人口住房、教育、社会保障体系等方面向贫困发起“总攻”。

至此，扶贫攻坚是“第一民生工程”成为贵州省发展战略的重要共识，历任贵州省省委书记在不同场合对此都有重要论述。2013年“两会”期间，时任省委书记赵克志在李克强同志参加贵州代表团的讨论时，重点承诺“扶贫攻坚是我们的‘第一民生工程’”，“坚定与全国同步实现全面小康的信心，坚持在跨越发展中实现转型发展；坚决夯实教育这个百年大计的基础”。2013年9月11日，贵州省委常委会召开会议，传达贯彻中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋，中共中央政治局委员、广东省省委书记胡春华考察贵州省时的重要讲话精神，赵克志指出，要全面贯彻中央精神和省第十一次党代会的部署，按照区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展的新思路，把扶贫开发作为“第一民生工程”，大力实施集中连片特殊困难地区发展规划，全力总攻“绝对贫困”，大幅度减少贫困人口。2013年9月，赵克志在全省扶贫工作会议上指出，要切实把思想统一到习近平总书记等中央领导关于扶贫开发的重要讲话精神上来，把贫困地区干部主要精力集中到扶贫开发上来，奋力打好扶贫攻坚“第一民生工程”这场硬仗。2014年，在贵州省委召开十一届四次全会期间，赵克志对贵州省的扶贫攻坚工作提出新要求，再次强调要把扶贫攻坚作为“第一民生工程”来抓，确保到2020年与全国同步建成全面小康。

2015年12月，现任省委书记陈敏尔在贯彻中央扶贫开发工作会议精神落实大扶贫战略行动推进大会上强调，要深入贯彻落实中央扶贫开发工作会议和习近平总书记的重要讲话精神，必须把脱贫攻坚作为头等大事和“第一民生工程”，以脱贫攻坚统揽贫困地区经济社会发展全局，以“扣扣子”“担担子”“钉钉子”的精神抓落实，用心用情用力开展工作，坚决打赢脱贫攻坚战。2016年“两会”期间，陈敏尔再次强调，扶贫攻坚是贵州省的“第一民生工程”，要将增强贫困群众获得感贯穿大扶贫始终。

在党中央、国务院的大力支持下，栗战书、赵克志、陈敏尔三任省委书记领导的贵州省委、省政府，始终围绕“第一民生工程”，以扶贫开发为后发赶超的关键战略，实施了一系列改革新举措和新机制，如贫困县考核机制、扶贫项目管理机制、资金分配使用管理机制、金融扶贫机制、同步小康驻村帮扶机制、精准扶贫机制等，通过“组合拳”发力，扶贫开发取得了一系列重大成就。

总的来看，“第一民生工程”是贵州省积极响应党中央高度重视民生建设的总体精神，基于贵州经济社会发展的实际情况，通过不断实践发展完善的战略。“第一民生工程”既是发展理念，也是行动纲领；既在理念层面把扶贫攻坚作为“第一民生工程”，也提出了可操作的具体措施，并在扶贫攻坚实践中完善升华。“第一民生工程”是长期以来贵州省扶贫攻坚实践的智慧结晶，取得了重要的成效，也为全国扶贫工作创造了“贵州经验”。

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专栏一 “第一民生工程”的“民生六项”路线图

一是围绕最突出的民生，瞄准武陵、乌蒙、滇黔桂三大连片特困地区实施扶贫攻坚，着力培育核桃、草地畜牧、脱毒马铃薯、茶叶、油茶、中药材、蔬菜、精品水果、特种养殖、乡村旅游“十大特色优势产业”。

二是围绕最基础的民生，加快基础设施向县乡延伸，实现100%的乡镇通油路（水泥路）、100%的建制村通公路，县县通高速公路，全面解决农村饮水安全和农村工程性缺水问题。

三是围绕最急迫的民生，全面完成130万户农村危房改造任务，完成对居住在深山区、石山区、高寒山区和地质灾害易发区35万户、150万农村贫困人口的生态移民搬迁。

四是围绕最长远的民生，全面建立促进农村教育发展的长效机制，大幅提高贫困地区学前三年教育毛入园率，九年义务教育巩固率达到85%，高中阶段教育毛入学率达到63%，高等教育毛入学率达到27%。

五是围绕最普遍的民生，加快建立“扶贫开发制度+农村低保制度+临时救助制度”有机融合的三位一体农村社会保障体系，逐步提高农村最低生活保障水平和救助标准，努力抑制返贫发生。

六是围绕最根本的民生，实施百万农民工创业工程、百万农村妇女创业活动、百万农村青年创业活动，开展农业实用技术培训，大力发展劳务经济，拓宽贫困群众就业渠道。建立贵州与东部发达地区大规模干部培训、交流、挂职锻炼的长效机制，提高贫困地区干部领导贫困群众脱贫致富的能力和水平。

三 “第一民生工程”的战略意义

把扶贫开发作为“第一民生工程”，是党中央治国理政新理念生动的地方实践，具有深刻而长远的战略意义，既凸显了习近平总书记强调的“以扶贫开发统领经济社会发展全局”的全局性和正确性，也凸显了党中央以“改善民生提升国家治理能力”的战略眼光。

“第一民生工程”是党中央治国理政新理念生动的地方实践。党的十八大以来，习近平总书记高度重视扶贫开发，始终关注贫困地区，深情牵挂贫困群众，发表重要讲话20多次，地方考察29次，其中14次涉及扶贫工作。在数次讲话中，习近平总书记深刻阐释了扶贫开发对于全面建成小康社会的重要意义，形成了新的历史时期我国扶贫开发战略思想。贵州省把扶贫开发作为“第一民生工程”，是落实中央精神，提高地方治理水平生动的地方实践。

“第一民生工程”体现了党中央通过改善民生提升国家治理能力的战略部署。2012年11月15日，习近平总书记在新一届中央政治局常委同中外记者见面时说：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”同年，习近平总书记在考察河北阜平县时指出，“消除贫困，改善民生，逐步实现全体人民共同富裕，是社会主义的本质要求”。贵州省通过“第一民生工程”，在经济社会发展规划中更加突出各项民生指标，是党的十八大以来，中央坚持以民为本、以人为本执政理念，把民生工作作为社会建设的根本任务，通过改善民生提升国家治理能力理念的最佳注脚，也真正体现了党的十八大以来长期强调的“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的治国理政新理念。

“第一民生工程”凸显了党中央长期以来强调的“确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务”的全局性和正确性。到2020年全面建成小康社会，是我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标，也是党中央对全国人民的庄严承诺。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。党的十八大以来，中央把扶贫开发纳入“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局，扶贫开发进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。经过30多年的努力，我国贫困人口大量减少，剩余贫困人口贫困程度深，发展难度大，扶贫成本高，到2020年实现农村贫困人口脱贫，每年需要减贫1000万人。完成这一目标时间紧、任务重、难度大，“十三五”时期是扶贫工作的攻坚期。从发展区域来看，老、少、边、穷地区仍然是扶贫开发的重点区域。贫困地区大多地理条件差、民族情况复杂、贫困人口数量大、贫困程度深、发展难度大。现有贫困人口大多分布在生存环境差、发展水平低的山区，是扶贫开发最难啃的“硬骨头”。加快贫困地区人民群众脱贫致富，实现与全国同步全面建成小康社会，任务十分繁重艰巨。因此，只有以扶贫开发统揽经济社会发展全局，补好贫困地区、贫困人口这一最大短板，使贫困人口在共建共享发展成果中有更多获得感，才能真正全面建成小康社会。总的来看，“第一民生工程”是十八大以来党中央注重民生发展、注重“共享发展”治国理政新理念在地方的具体实践，也是对习近平总书记“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”科学论断的丰富与发展。通过解决贫困人口最关心，与其有最直接最现实利益关系的问题，不断提高贫困人口的获得感、幸福感、安全感，体现了党中央通过改善民生提升国家治理能力的战略部署。同时，通过立足贵州实际，补齐同步全面建成小康社会的最大短板，为“两个一百年”的目标而艰苦奋斗，又凸显了党中央长期以来强调的“确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务”的全局性和正确性。