第二节 个人资产账户的国际经验

自20世纪后半期以资产为本的社会政策提出以来，世界各国产生了一系列的社会变革活动。

一 “美国梦”示范工程

在美国，随着人口老龄化、高龄化程度上升与经济增长率下降之间矛盾的日益尖锐，社会保障的收支差额呈迅速扩大之势，政府的给付负担越来越重。为防止养老金支付危机的发生，以及现收现付模式的日渐衰落，美国政府不断探求第二、第三支柱在养老保险体系中的补充和替代作用，比如实行雇主责任私人养老金计划，鼓励个人储蓄等（卢海元，2009）。当前，美国已经逐渐把现收现付的养老金筹措方式转向部分基金积累制。养老金账户的大量积累确实为社会投资提供了资本，现在已经成为美国最大的投资资本基金。

理论是政策的先导。由于社会保障领域出现了日益严重的矛盾与问题，首先美国社会政策领域和理论界对原有的以收入为基础的福利政策进行了反思。较为典型的是1991年，美国的迈克尔·谢若登在其《资产与穷人》一书中首次提出“资产建设”理论。迈克尔·谢若登不仅提出以资产为基础的福利理论，还设计出一种以资产为基础的福利政策工具，即个人发展账户（Individual Development Accounts，简称IDAs）。[9]这也是为期4年被称为“美国梦”的示范工程。可以说，“美国梦”示范工程的目的就是在检验个人发展账户能否成功、资产建设理论在福利政策上是否有效。

1998年，美国政府颁发了联邦资产独立法案，明确了资产社会政策在社会建设、经济发展过程中不可或缺的法律地位，并由福特等12个基金会资助，由一家非营利机构CFED统一组织管理，科研项目是由社会发展中心设计，开展的为期4年的“美国梦”示范工程（Individual Development Account——American Dream Demonstration Project）。工程要求参加者针对消费目标进行储蓄，目的是增强他们的储蓄意识，尽量减少即期消费，以便提高他们未来的生活水平。这些储蓄项目主要包括：房屋的购买和维修、创办微小型企业、接受教育培训等。项目参加者总体控制在收入位于或低于贫困线收入水平（一般是116%）的低收入贫困群体，或者从未结过婚的女性，其目的是提高他们长期的生活水平。这反映了该项目的重点是社区发展、社会服务以及房地产等组织所服务的对象。

在资金来源方面，每个参与者根据参与项目的不同所得到的配款率也就不同，不过大体维持在2∶1～1∶1，目的是激发参与者储蓄的积极性。与其他低收入人群相比，该项目中的参与者的确受到了更好的教育，就业能力明显增强，个人账户储存额也大大增加。尤其是在个人理财能力（比如资金管理、债务管理、财务预算、收支平衡、信用修复等）方面，其效果更加明显。

在“美国梦”示范工程中，项目的参与者（或许可以说低收入者）主要对房产权表示有很大的兴趣。几年的实践证明，该项目是比较成功的，加入该项目的中下层人员的生活水平均得到明显提高。由于个人发展账户的原因，他们更愿意为他们自己以及子女的教育计划做打算，他们感到经济上更安全；93%的人对未来更有信心；85%的人感受到对生活更有把握能力了（McBride等，2003）。

如今，个人发展账户制度已经在全美40多个州推广，并且以事关全民福利事业发展前景的重要社会政策上升为联邦立法的高度。尤其在美国发生次贷危机（Subprime Mortgage crisis）以来，美国依靠7500亿元的以巨额预算赤字和预期消费取向为主的社会福利政策进行了认真反思，谢若登教授所倡导的多投资、多储蓄、多积累的资产社会政策更是备受关注。

即使在“美国梦”示范工程告一段落之后，2006年的美国人口普查局的一份调查资料显示，当期仍然有17.6%的儿童处于贫困线以下，63%的儿童家庭缺少资产积累。[10]不过，美国当局设计的标准是，必须是在3个月内即可实现脱贫所拥有的资产积累数额，虽然这一标准与我们国家的普通家庭资产储存量相比明显过高，但这也说明，帮助非贫困家庭进行资产积累是容易的，而对于那些真正的低收入家庭来讲，进行资产积累还是有难度的。同时也表明，美国的反贫困任务仍很艰巨，资产社会政策发挥作用的空间仍很巨大。

二 英国儿童发展账户

青少年儿童承载着国家民族的未来和希望，通过采取措施使青少年儿童摆脱贫困，人力资本得以提升，那么这个国家和民族也就有了希望。因此，我们可以认为，面向儿童、青少年的投资，再多也不过分。

研究表明，基础教育已经成为推动经济增长、促进社会发展的优先投资领域。依据多特（2005）的研究结果，当一个家庭的年收入在90000美元以上时，这个家庭的孩子就会有50%的可能在24岁之前完成大学学业；如果这个家庭的年收入在60000～90000美元时，那么这个比率就会下降到25%；如果这一指标在35000～60000美元，那么比率则降为10%左右；如果再低于35000美元，将只有6%的学业比率。而且，高收入家庭的子女更容易得到好的就业以及更加良好的继续教育机会。[11]这说明，一个家庭的经济收入将成为影响该家庭子女能否得到良好教育的主要因素（见图2-1）。

图2-1 家庭年收入（美元）与子女接受高等教育的关系比率

正因为教育政策对经济效率提高存在着促进作用，英国新工党一直把教育当作最大的经济问题，不断增加教育培训支出，试图建立一个开放的、真正以个人才能和平等价值为基础的社会。以此为基础，工党政府在放松对劳动力市场以及私有化管制的同时，也加大了国家对教育的干预，特别着力解决因为贫困、种族、社会地位等不能接受平等教育机会的“社会排斥”问题。[12]比如，1999～2003年新工党政府的阶段性教育支出年均增长达6%，2004～2005年英国的教育支出达630亿英镑，占GDP的5.4%，是仅次于国民医疗保障的第二大公共支出。[13]

在2001年4月的一次主要的政策发展中，布莱尔首相提议建立一个面向全体英国儿童的儿童信托基金（对穷人的孩子给予更多的拨款）。2003年4月，布莱尔首相宣布他将实施儿童信托基金。在吸收“美国梦”示范工程的基础上，英国逐步将资产社会政策提上社会建设日程。自2005年4月开始，英国政府为每一个新生儿（包括2002年9月后出生的）开设一个账户，且在该账户中最低注资250英镑，家庭收入处于底层的儿童将获得500英镑。英国的儿童发展基金项目，很重要的一项内容就是要求家长进行投资。如果家长没有能力进行投资，政府可以为其投资理财，帮助儿童及其家庭储蓄发展基金。英国新工党政府所推行的儿童发展账户为全民（尤其是穷人）提供存款，对于截断贫困的循环链条具有积极的意义。

该项目体现了资产在个人福利中的重要性，同时也体现了公民在社会福利中个人应承担一定的责任，亦即“责任与权利”相结合的方针，打破了政府包揽一切的福利格局，被国际社会福利学界认为是改变英国“从摇篮到坟墓”这一福利传统的破题之举。有理由相信，儿童储蓄账户或许是一条通向包容性资产建设的希望之路。除英国之外，美国、加拿大和新加坡等国家都在推广具有发展性质的儿童教育账户，韩国和中国香港地区也有类似的计划出台。比如，在新加坡针对青少年儿童教育方面的账户就有几类：有0～6岁的儿童发展账户、6～16岁的教育储蓄账户、7～20岁的继续教育账户等。

顺便值得一提的是，英国政府不只是对儿童的未来发展倾注了资金支持，而且对公司员工也采取同样性质的激励措施。比如，风行欧洲的雇员持股运动就是由英国率先施行的。尤其在玛格丽特·撒切尔1979年执政以后，逐步实施“让每位员工都成为一个资本家的伟大目标”，公司员工持股者人数猛增至原来的3倍，达到900万人。以这种办法稳定员工队伍、促进经济发展，成效十分显著。因为，人们眼前的保障得到满足时，很容易谋划展望未来。更何况对大多数人来说，更重要的不是眼前，而是未来，它预示着更好的明天、理想、机会和希望。

三 新加坡中央公积金账户制度

作为一种集中强制性治理程度很高的社会保障制度，新加坡的中央公积金则是在社会政策中通过资产来界定福利的最有名的例子，是迄今为止世界上范围最广、规模最大、时间最长、相对比较成功的资产社会政策应用范例。为了便于研究，在此也可以称之为“个人资产账户”。中央公积金成立之初，雇主和雇员各缴纳5%的存款。该制度下，中心公积金由雇主和雇员共同缴费，由最初的雇主缴纳18.5%、雇员缴纳21.5%，发展到目前双方的缴费率均为工资的20%；中央公积金局按月收缴的公积金经过精算之后，记入每个人的个人账户中。目前的个人账户主要分为三部分：主要用于购房、投资、教育等的普通账户，这要占相当于工资30%的部分；用于支付住院医疗费用和重病医疗保险的6%为保健账户；此外是4%为特别账户，只限紧急支付，在退休后才能动用。雇员按规定享受购买住房、医疗、养老等各项社会保障待遇，退休后可以从个人的公积金账户中支取养老金；公积金由中心公积金局统一治理，早期公积金只能投资国债，目前答应个人选择投资工具，但在个人选择之后余下的基金由政府统一投资运营，并确保最低投资收益[14]（见表2-1）。

表2-1 新加坡中央公积金缴费率（2004年1月起施行）

按照规定，中央公积金大部分的储蓄金只有到55岁时才能提取，1968年政府变更立法，允许人们在购房时从公积金账户中提取20%的金额作为购房首付款。这一政策的引入获得了极大的成功，因为人们仅仅是在动用自己账户中的资金来获得住房拥有率，在国家几乎没有承担太多风险的情况下，既解决了住房发展基金，又提高了住房自有率。李光耀先生曾经为此自豪地说过，“我向往一个‘居者有其屋’的社会，我相信如果每个家庭都能拥有自己的住房，国家将更稳定”。目前，新加坡公民的住房自有率接近90%。随着人口出生率不断降低以及老龄化程度的提高，这一比例还在不断上升。[15]

后来，考虑到单纯储备养老资金的风险性太大，于是公积金管理经办部门逐步将教育、住房和医疗等保障项目也纳入中央公积金账户中，从而形成一个具有多重目标的保障制度设计。几十年来，新加坡的中央公积金不但为国内大型公共设施建设提供了源源不断的大量资金，又向海外投入了大笔资金，使得国民经济得到迅猛发展。与此同时，完善的社会保障制度，使国民的生活水平大幅提高，国家的凝聚力显著增强。通过积累制的个人账户系统，既可以形成激励机制，又可以为长期的经济发展服务。形成了长达50年的经济与社会协调发展、世界上资本所有权最平等的稳定社会（杨团，2006）。

尤为值得关注的是，新加坡政府通过建立子女对父母公积金的填补制度，使子女家庭观念及其对父母的责任感得到提升，使家庭成员之间的关系更加密切。以立法形式建立的完全积累式的个人账户制度，账户里的所有积蓄都归个人所有，且能够满足生产生活中的各种需求，使每个人真正得到实惠，因此激励性较强，广泛受到拥护。

新加坡作为一个城市国家，不存在城乡二元结构情况，社会发展形式相对单一。为了减轻家庭在教育子女方面的负担，进一步提高国民素质，新加坡政府于1993年设计了三种针对青少年儿童的教育储蓄账户方案：0～6岁幼儿的津贴计划、6～16岁孩子的教育储蓄计划、6～18岁孩子的专用教育账户。如果一个家庭中有两个孩子，那么这个家庭每年可以得到3000新元（2067美元）的政府津贴；如果有第三个、第四个孩子的话，则会得到6000新元（4134美元）的补贴。所有上述补贴方案，都会借助一个儿童发展账户（Children Development Accounts，CDA），补贴形式采取1∶1的比例，资金主要用于儿童护理、早期教育、特殊教育、医疗保险以及学生在校期间表现优秀的奖金（奖励每年一次，金额50～500元不等）。单是这项计划，新加坡政府就投资了10亿新元，4年之后的1997年，这项开支已经达到50亿新元。[16]类似的政策韩国也在施行，政府为每位青少年在教育、住房、小型创业等方面都有不同额度的补助。这些政策不但截断了贫困的代际转移，而且在某种程度上遏制了这些国家人口的减少与老化。

由上述新加坡的中央公积金制度的发展历程可以看出，该制度基本上经历了一个由功能单一到多元发展的历史。尤其在制度后期，更是在资产社会政策引导下，充分吸纳资产建设理念的基础上使得基金账户的功能发挥得淋漓尽致，堪称全球社会保障制度改革的一面旗帜。因此，无论在理念上，还是在实践上，新加坡公积金制度日益得到人们的认同，智利及其他国家纷纷按照这一思路改革养老金制度。

当然，新加坡公积金账户也有其不足。自实施以来，国际上对新加坡中央公积金的批评之声也可以说是不绝于耳。比如，调剂功能、抗风险能力较差等。而且，新加坡中央公积金不覆盖那些失业人员，由此鼓励人们积极就业。由于其涵盖的保障项目较多，因此存在着缴费率过高（最高时曾达到工资的50%）、企业负担较重、影响企业竞争力的问题。更为重要的是公积金由国家运营治理，缺乏竞争机制，资金的回报率相对较低。近年来，新加坡政府也在着手调整与完善公积金管理运营模式，如逐步降低企业缴费率，相继引进并实施各种投资计划，赋予个人在选择投资工具方面的一定自由度等[17]。

除了上述较为典型的、广受关注的个人资产账户制度之外，在加拿大、墨西哥等国家也出现了类似的个人账户。墨西哥工人不管在哪里工作，都能在个人发展账户中积累资产，能够参加退休计划和医疗保健政策，最终可以形成地区的、便携式的账户（如北美人发展账户）。加拿大的个人发展账户和“学习储蓄”示范项目，澳大利亚的配款储蓄项目、乌干达专为艾滋病孤儿设立的发展账户[18]和其他地方的穷人配额储蓄项目等均属此类。在南美的秘鲁和哥伦比亚开展的反贫困计划，和孟加拉一样也主要是面对贫困妇女和穷人，主要措施也是进行资产积累。在非洲乌干达推行的资产建设计划，允许参与者将个人账户中的钱用于购买牛、羊、土地等。以色列人与巴勒斯坦人的中东发展账户也在运作之中。在亚太地区，主要有印度、越南、菲律宾、日本、新加坡等国家进行类似的政策试验。比较而言，新加坡是资产分配、拥有相对公平的国家，这也是它和谐、幸福、宜居最重要的因素。

由此来看，由于其积累性、便捷性、发展性，个人资产账户已经发展成为区域性乃至全球性的社会政策的主要工具。