（二）福利制度整合性与碎片化的分析框架

对于福利制度的统一性、协调性目前并没有统一的衡量标准，本报告对社会福利体系整合的分析框架，主要借鉴埃纳尔（Einar Overbye）等人提出的理论框架。同时，我们也兼顾以福利功能的整合性/碎片化为分析视角的理论框架。

1.埃纳尔等人提出的福利制度整合性/碎片化分析框架

根据埃纳尔等人提出的关于社会福利体系整合的分析框架，所有的社会福利制度都至少包含四个要素。

①进入标准（entry criteria），即进入福利制度体系的标准是什么。

②享受标准（eligibility criteria），即在福利制度体系中获得享受社会福利的资格标准是什么。

③衡量标准（measurement criteria），即所提供的福利体系的数量、质量等。

④财务标准（financing criteria），即福利体系的筹资标准，包括中央政府、地方政府、雇主、个人的分担比例等。[3]

根据各制度体系在以上四个要素方面的差异，以及福利体系的整合程度（或碎片化程度），把福利体系的制度整合分为四种类型和模式。

类型1：制度体系完全整合，全国采用单一的制度体系，没有碎片化问题。

类型2：制度体系不同，但是享受标准、衡量标准、财务标准等基本相同或类似，社会成员可以在各个制度体系之间顺畅地实现福利待遇的转移和接续。

类型3：尽管在上述四个标准中各个体系有所不同，但在各个体系之间存在协调机制，包括中央政府的行政干预，制度体系间达成的共同协议等。

类型4：不同的人群归属于不同的制度体系。以上述四个标准衡量，各个体系都有所不同，且在各个体系之间缺乏有效的协调机制。

表1 制度体系整合/碎片化的分析框架

2.以福利功能的整合性/碎片化为视角的分析框架

以福利功能为视角，福利体系的整合性/碎片化主要体现在两个方面。

一是福利体系与其他经济社会制度之间的整合与协调。福利体系与整个社会的经济增长、国家构建，以及社会关系和社会结构的形成与演变，都有深远的影响。因此，福利体系与国家的行政管理体制与社会治理结构，与经济和财政制度，以及相关的社会政策体制，都有紧密联系。福利体系与其他经济社会制度的整合性与协调性，也是评价福利体系整合性/碎片化的重要维度。

二是福利体系内部各个项目组之间的整合与协调。福利体系的各类主要项目，如养老、医疗、教育、社会救助等，虽然福利功能各有侧重，但各类项目是一个整合的系统。如消费型福利（养老、社会救助等）和投资型福利（教育、医疗等）需要有整合和协调，否则很容易产生矛盾冲突。再如福利项目之间，如果缺乏整合与协调，可能产生错保、漏保、重复保障等问题，导致福利保障的低效率以及无效性等问题。

---

[1] 穆怀中主编《社会保障国际比较》，中国劳动社会保障出版社，2007，第276页。

[2] 贡森、葛延风等：《福利体制和社会政策的国际比较》，中国发展出版社，2012，第3页。

[3] Einar Overbye，2013. The Evolution of Social Welfare Systems in Europe：From Limited to Broad Coverage，and from Fragmented to Integrated Systems.