第四章 “55年体制”：一党优位的多元政治
战后的日本在多种内外因素的影响下，竟然很快就从战争的废墟上爬了起来，再一次创造了工业化、现代化发展的奇迹，重新成为世界经济大国。在这一历史进程中，被日本人称为“55年体制”的战后日本主流政治模式，对于日本重新崛起起到了至关重要的作用。耐人寻味的是，“55年体制”的内容和作用，在一定意义和一定程度上与明治体制有着相似性，因而也成为我们研究关注的重点。
一 “55年体制”的形成及其特质
所谓“55年体制”，指的是日本政坛自1955年出现的一种体制，或称一种稳定的两党政党格局，自民党一党长期执政，社会党长期保持最大在野党地位。“55年体制”一词最早见于日本学者升味准之辅于1964年发表的论文《1955年的政治体制》。“55年体制”也可以有广义的理解，即大体形成于1955年的包含政治、经济、社会在内的战后日本体制的总体。“55年体制”的核心特质是自民党一党长期执政，在此期间，日本再次实现了工业化、现代化的快速发展，再次跻身于世界经济大国之列。因此，研究“55年体制”也就成了探究日本当代政治发展的一个核心问题。
（一）“55年体制”形成的背景
战后日本处于以美军为主体的盟军占领之下，战后初期日本的经济重建和政治变革是在美国主导下实现的。
战后前10年，在占领和改革形势下，日本的左翼工人运动和社会主义运动蓬勃兴起，国内出现了一波追求民主自由的社会气氛，社会形势也由此变得活跃而不稳定。战争使日本经济遭到严重破坏，战后日本一片萧条。盟军占领当局一方面对日本实行粮食及物资援助，另一方面用强制手段恢复经济。1948年12月，盟军占领当局根据美国政府指示，向当时的吉田内阁发出“经济稳定九项原则”指令，要求日本政府采取均衡预算、加强税收、限制工资和统一物价管理等严格措施控制经济。美国政府派来经济专家直接指挥日本的经济恢复。吉田内阁根据指令采取了一系列措施稳定和恢复经济，基本控制了当时日本的财政赤字和通货膨胀，但同时也造成了生产萎缩和大量中小企业倒闭和工人失业，人民生活十分困苦。在这一背景下，日本的工人运动、社会运动不断高涨。战前就曾活跃在产业各界的工会组织迅速发展了起来，1945年12月拥有工会会员38万人，1946年6月增加到375万人，到1949年工会会员已达到666万人，工会数量达到3.5万个。盟军占领当局一再强行压制和镇压，使日本社会形势一直处于比较紧张的状态。
东西方之间出现“冷战”，20世纪50年代初朝鲜战争爆发，这种国际局势以及周边形势对日本战后的政治发展造成了重要的影响。日本惨痛的战败以及美国的占领和控制，再加之朝鲜战争造成的紧张局势，十分不利于日本左翼。左派的社会主义倾向和反美倾向，使广大民众顾虑重重，逐渐脱离了日本当时的社会实际。这正是日本后来左翼长期处于弱势地位并且每况愈下的重要原因。对此，在我们访问日本前首相、日本社会党前委员长村山富市先生时，他也指出，当年日本左翼脱离了日本的现实。反观日本右翼，即日本的保守势力却紧跟美国，俨然是日本安全、稳定的保障，由此得到了日本社会主流的认同。这是日本保守势力的代表自民党长期维持其执政地位，即建立和维持“55年体制”的大的历史背景。
（二）“55年体制”的特质
从内容上看，所谓“55年体制”具有一些十分独特的性质。
第一，是自民党一党长期执政。1955年10月，分裂为左右两派的社会党实现了统一。紧接着在11月，自由党和民主党合并成立了自由民主党（简称自民党）。自民党一经建立就成为国会第一大党，直到1993年。自民党在历次大选中蝉联众议院半数以上议席（见表4-1），保持了长达38年之久的自民党一党单独执政的局面。自民党连续组建了28届政府，鸠山一郎、石桥湛山、岸信介、池田勇人、佐藤荣作、田中角荣、三木武夫、福田赳夫、大平正芳、铃木善幸、中曾根康弘、竹下登、宇野宗佑、海部俊树、宫泽喜一等15位自民党总裁先后出任内阁总理大臣。
表4-1 日本众议院选举一览表
续表
1993年以后，自民党依然纵横日本政坛，与其他党联合执政又达16年，直至2009年，才被从本党分裂出去的民主党，联合其他政治势力推下执政党的宝座。如果将自民党单独执政和联合执政算在一起，已逾半个世纪，这也算得上是当代政治史上的一个传奇。之所以称得上是传奇，是因为不应忘记自民党是在权力开放和竞争性选举的条件下，通过一次次的“选战”，战胜对手，才得以蝉联执政地位的。
在存在竞争性选举条件下，一党长期执政是“55年体制”的最大特色与特质。“55年体制”是战后日本在特殊年代形成的具有日本特色的政治制度。这一制度是在多元体制下，存在竞争性选举制度和多党政治的条件下，出现了一党长期独大，长期保持执政地位的特殊体制。
第二，是政、官、财“铁三角”。政官财“铁三角”是一种非常日本化的、非常具有日本特色的政治模式，从广义上讲，所谓“55年体制”也可以说是政官财“铁三角”体制。日本自民党紧密依靠日本各级行政机关中的官僚阶层，与工商界财团建立了交易与依存关系，形成了政治家、职业技术官僚和财团的紧密结合，这实际上成为日本重要的非正式制度和体制，即人们常说的：政官财“铁三角”。
日本自民党通过这个“铁三角”，获取资源、制定政策、治国理政，这是“55年体制”运行的核心内容。自民党通过执政地位，获取大量经济资源，这其中当然包括从工商界财团获得资源，然后通过议会控制资源分配权，加之与官僚阶层紧密结合牢固掌握行政资源，将掌握的经济资源、行政资源转化为政治资源，即换取地方势力、利益集团和一般民众的政治支持，简而言之就是换取选票。具体来说，就是自民党的议员不断地向地方、向选区以及相关利益集团派发好处，帮助进行建设、争取各种投资，提供社会服务，增进社会福利，等等。作为回报，地方势力、选民及利益集团向自民党以及党内政治派别及其议员提供支持，保证其长期当选、长期执政。总之，掌握资源，将经济与行政资源转化为政治资源是自民党长期执政的基础。前首相田中角荣，是建筑承包商出身，也是自民党内最具影响、最大派系的领袖，他把上述机制概括为“土建政治”，应当说是道出了当代日本政治的一个重要奥秘。
第三，是经济中心主义。自民党上台之初，日本国内形势依然动荡不宁。1957年2月，岸信介出任首相，岸信介内阁开始重视经济问题，上台伊始便发表《新长期经济计划》，采取措施促进经济恢复和发展，1959年日本一度出现了“岩户景气”。但岸信介内阁从总体上精力更多地还是用于解决日本当时面临的大量政治难题，其中最突出的是日美关系。此时距第二次世界大战结束已逾10年，作为“冷战”的西方体系的重要保障，也是战后日美关系基石的《日美安全保障条约》需要进行修订。修订安保条约引起日本各方高度关注，是对自民党的严峻考验，自民党既要继续紧跟美国，依靠美国，同时也希望获得更大的政治空间。来自日本左翼和进步力量的压力则是要求摆脱美国统治，摆脱美国的亚洲战略体制。最终岸信介内阁与美国签订了《日美互相协助及安全保障条约》，即“新安保条约”。“新安保条约”一石激起千层浪，引起了波及全国的抗议运动，一时间日本社会风起云涌。在抗议的浪潮中，岸信介内阁不得不黯然下台。
岸信介内阁的失败极大地震动了自民党，留下了深刻教训，这就是必须彻底摒弃所谓的“政治中心主义”。从此，自民党淡化意识形态，在政治上刻意低调、宽容，而集中精力、集中资源致力于经济建设，出台了一个又一个经济促进计划。其中最重要、最精彩的莫过于接替岸信介担任首相的池田勇人推出的《国民收入倍增计划》。池田勇人的计划收到了出乎意料的奇效，它开启了日本战后经济发展的“黄金期”。1960年当年日本经济便创纪录地实现了21.4%的增长，而且继续创造了此后连续19年国民经济超过两位数增长的奇迹。更为重要的是这一计划逐步使发展经济、提高生活水平成为日本社会的主旋律，从根本上缓解了日本社会的紧张形势，使日本保持了相当长时间的经济发展、社会安定的局面。经济中心主义的政治战略得到了此后历届自民党政府的遵从，成为自民党政治及“55年体制”的最大特色。
（三）自民党的内部结构
“55年体制”的形成，是时代背景和日本政治传统的产物，也与自民党的内部结构有着互为因果的关系。从自民党的组织特质看，自民党是一个存在意见分歧、权力和利益多元化，但组织一体化的政治综合体，是一个“政官财”紧密沟通协调的平台。派系就是自民党内部多元化的权力和利益的组织表现，是自民党整体权力和利益之下的亚权力和亚利益。
自民党由两大保守型政党合并组成，按照出身不同，内部存在职业政治家派系和官僚派系两大派系。从合并前的自由党和民主党的系谱来看，这两个保守型政党在战后成立初期，无论是组党领袖的经历、政治信仰还是政党的纲要主张，都承继了战前政友会与民政党的传统。随着战后民主化改革和政党政治进程，保守型政党在内部结构上发生了变化。特别是由于执行整肃与解除公职的命令，党内的大多数战前的职业政治家脱离政界，战前职业政治家退出后形成的权力真空，迅速被地方政治家和非职业政治家出身的大批行政官僚，特别是中央政府出身的战前高级官僚所填补。到1949年1月的众议院选举之后，战前高级官僚开始占据保守型政党的人事核心，以吉田茂为首的战前高级官僚转型为战后职业政治家，形成一股新的政治势力（政治集团），逐渐控制了保守型政党。1951年，随着解除整肃，战前职业政治家重返政治舞台，在保守型政党内，形成以鸠山一郎、河野一郎、三木武吉、大野伴睦等为首的战前职业政治家与吉田茂、池田勇人、佐藤荣作等为首的战前高级官僚出身的新政治家两大势力。1947年4月的众议院选举时，官僚出身的议员在保守型政党中只占7.8%，到1955年11月自由民主党成立时已经达到25%。高级官僚出身的战后新政治家进入和把持保守型政党，为其后自民党与政府行政部门的强力黏着做出了最好的诠释。
表4-2 内阁成员中职业政治家与高级官僚的比例变化
按照政治主张和策略的不同，这两大派系之内还会再形成各个派系。从组建开始，自民党内就存在八大派系，这些派系内部的继承、分裂与解散，派系之间的相互合并重组，从积极的方面看，是自民党适应经济社会发展灵活调整政策的有效机制，从消极的方面看，滋生了一些有害于自民党甚至日本政治的弊病。这是因为，派系的利益与党的整体利益，有一致的方面，最主要的就是团结一致赢得选举、获得执政权；但是，也有矛盾对立的一面。
第一，派系引发金权政治。维持派系需要运营资金。派系成员数量和资金的规模决定派系在党内的地位和派系领袖是否成为内阁成员的重要条件。为扩大资金实力，自民党允许自行筹款，议员通过后援会筹集政治资金和选举资金，这极易造成权力与利益的交换，产生金权政治。自民党前总裁田中角荣就曾经说过“政治就是数量，数量就是力量，力量就是金（钱）量”。第二，派系争斗弱化了党的权力核心。由于派系的每个成员是以派系集团为生存条件，派系内部的忠诚度要高于对党的领导，甚至对党组织的忠诚度。党的核心部门的领导作用会被弱化。派系与党的核心部门、党的组织的关系极度恶化时，派系的多个成员甚至整个派系会从党内分化出去。第三，派系为竞争党内政治权力，加剧了自民党的僵化倾向。这一点突出体现在总裁人选与组阁等问题上。围绕着人事的争斗，直接妨碍着对党内人才与年轻政治家的培养使用，在人事问题上派系平衡优先于录用人才。各个派系的领袖通过密谈即所谓“密室政治”决定内阁和党内人选，平衡派系力量。第四，派系影响着自民党议员与选民的关系。自民党议员与选民的关系是依靠议员在候选地方的后援会来维持的。从1947年到1993年，日本的众议院选举一直采用中选举区制。自民党为赢得竞选胜利，往往在一个选举区内推举多位候选人，自民党候选人之间的竞争，表现为在候选地方为争夺选民的派系之争。
派系林立是自民党长期保持一党优位的秘诀。在西方竞争性选举制度下，对于选举型大党，党内派系的存在是必然的，必须拉拢聚合那些能够掌握选区和选民的实力派，才能在选战中长期占据优势地位。在竞争型政党政治下，保守型政党与革新型政党之间存在着高强度的竞争关系，自民党内部的各个派系，在党内利益协调完成之后会合力开展竞选，形成了较高的竞争能力。但是，赢得选举，并非民主政治的全部。西方自由民主制度奉行多数决定论，是一种以选票数定权柄论英雄的政治伦理，这种伦理的强势地位，诱发了围绕选票的非良性政治竞争，抑制了政治协商，民主体制因此而扭曲变形。自民党成功地长期保持了日本第一大党的地位，但是自民党甚至日本政治也日益感受到过度派系争斗所带来的危害，至今还没有找到有效解决这一矛盾的措施。
（四）议会制下自民党的决策权力结构
根据日本议会内阁制原则，在国会审议的议案分为内阁提交议案和议员提交议案。其中内阁提交议案占绝大多数，而且通过的概率也非常大。“55年体制”形成之后，自民党长期执政把控着内阁，而在议会内自民党也占有多数席位。自民党把控的内阁将议案提交给自民党占多数议席的议会审议，通过的可能性自然就很高。从战后到1993年，日本制定及修改的法案有7531项，其中内阁的提交议案约占70%，通过率为87%，议员提交的议案约占30%，众议院的通过率为36%，参议院的通过率只有17%。议员提交的议案中还包含着不少自民党议员的提案。
这就意味着，自民党的党内决策及其决策质量，对于国家政策具有非常重要甚至是决定性的作用。
自民党党内的决策机构。党务执行部门、国会对策部门、决议部门和政策制定部门，党总裁、副总裁、干事长、总务会长和政务调查会长是党的核心执行机构。如果自民党成为执政党，在党总裁就任内阁总理大臣期间，干事长、总务会长和政务调查会长直接负责党的运营，称为“党的三役”。在一般情况下，为专心运营党内事务，“党的三役”不在内阁内兼任职务。根据自民党党则第2章第5条规定，党的副总裁在总裁出现紧急情况时可以代理总裁行使权力，一般情况下在党内辅佐党总裁，出席执行部成员会议（役员会议）和选举对策本部的会议。
自民党党内的决策程序。自民党的政策并非由自民党党首或“党的三役”为核心展开的。根据自民党党则第4章第42条第2款的规定，党正式提出方针政策以及国民公约时，必须事前经过政务调查会进行调查、研究、立案并审议。政务调查会对议案审议通过之后，按照民主审议原理，应该提交党员大会或者参众两院议员总会审议批准。但是，在实际操作上，则是提交给作为党的决议部门之一的总务会，再经由总务会讨论审议和批准。总务会批准后的议案再经由党的党务执行部门之一的国会对策委员会提交给内阁，最后以本党主持的内阁提交国会议案的方式提交给国会审议。
程序为：政务调查会→总务会→国会对策委员会→内阁→国会。
政务调查会是自民党制定各种政策的核心部门，由国会议员和总裁特别委托的有识之士组成。与政府各个行政部门相对应，政务调查会内部常设有内阁、国防、总务、法务、外交、财务金融、文部科学、厚生劳动、农林、水产、经济产业、国土交通、环境等13个部会和一个审议会，一个综合政策研究所。同时，针对个别事项，还可以设立临时特别调查会或特别委员会。党的政策方针的议案在政务调查会批准审议时，必须由政务调查会和部会的全体会议一致通过后才可提交总务会。
与此种决策权力结构相对应，在日本议会中形成了“族议员”。“族议员”是政商之间利权结合的最好桥梁。自民党国会参众两院的议员，都参加政务调查会内的部会，直接参与政策方针的制定和审议。由于自民党的政策提案几乎等同于国家政策，这就意味着，参加自民党政务调查会各个部会的议员，在制定和决定部会相对应的业界的政策方面，起着极大甚至是至关重要的作用。在此情况之下，业界的权力集团和利益集团就会通过寻找代理人的方式，针对议员展开工作，谋求议员在政策制定等方面为业界的利权提供方便。议员因为选票、选举资金以及政府行政部门的压力，往往与业界形成利益互动，成为业界的政策代言人，即“族议员”，在日本出现过“农林族”“建设族”“商工族”等与业界密切相关的族议员，但是很少与业界有直接联系的部会，就不会出现“族议员”，比如外交方面，就不会出现外交族。
“族议员”的兴起，源于20世纪70年代日本经济高速发展时期，在田中角荣内阁时代达到高潮。在这一时期，日本政府大力推动基础设施建设和经济快速发展，与之相关的“族议员”相比其他“族议员”来说，有更多参与政策制定的机会，因此，20世纪70～80年代，在“族议员”中，“农林族”“商工族”“建设族”最为显赫，田中角荣靠建设业起家，自民党内的田中派分布在“农林族”“商工族”“建设族”“邮政族”，自然而然地成为自民党内最大的派系。
“族议员”的政治作用，有消极方面，也有积极方面。“族议员”所代表的利益是局部性的，他们是特定利益集团的代言人，如果不予限制任其发展，日本的议会政治就可能完全沦为“金权政治”。但是，仅仅将“族议员”视为利权相互勾结的负面现象，又过于简单了。作为政治家的“族议员”，或忙于竞选和党务等政治事务，或缺乏专业知识，在政策制定过程中往往并不直接起草立案，而是通过政务调查会和业界代表召开政策审议会，开展政策制定活动，自己扮演监督、参与意见和协调利益的角色。这种运行机制，使“族议员”在国家政策的制定和实施过程中，对于政策的持续性稳定性、提高政策的实施效率，发挥了一定作用。
另外，“族议员”是政党政治、议会内阁制之下的代理性政治精英，它和政党内的派系，是政党内部的两重力量。在政党内部，各派系和“族议员”之间存在着高强度的竞争关系，派系和“族议员”之间的高度竞争博弈，一方面削弱了自民党执行部的权威性，但是另一方面在一定程度上也有预防党内腐败的作用[1]。
以“族议员”为代表的自民党内的各个权力集团起草通过各个政策提案后，按照公平的原则理应全部提交给内阁或议会，但在实际的运作环节上，往往是由党内的一个组织根据整体利益关系对那些提案做最终的判断与决定。这个组织绝不是具有权威性的权力中枢，更不会是自民党的最高领袖，而是最具有协调能力的组织。自民党的派阀体制决定了自民党的权力中枢和自民党的领袖被弱化，自民党领袖和权力中枢本身并不具有权威性，他们如果采用强制性的组织命令，可能会导致党的分裂。
正是这种自民党的特质性，决定了自民党的政策是党内各个权力集团相互妥协的产物。在自民党内部，以各个派系以及“族议员”等为主形成的各个权力集团表现为竞争关系，而对外则表现为一致的合作关系。同时，自民党权力中枢和领袖弱化的特质性，反而强化了自民党的集体性，这种集体性在“55年体制”下对维持执政党的地位起到了至关重要的作用，这一点在与革新政党的竞争中发挥得淋漓尽致。
例如，20世纪60年代，日本经济发展进入起飞阶段，重化工业和城市有了飞跃性发展，但是由于农村劳动力的大量流出以及发展滞后，地方城市和农村出现各种问题。池田勇人内阁提出“国民所得倍增计划”，开始注意到城乡之间的差距，在“国民所得倍增计划”中强调了合理安排产业和扭转区域间发展不均衡的问题，池田内阁提出了“全国综合开发计划”。1961年11月和1962年5月，先后通过了《低开发地区工业开发促进法》和《新产业都市建设促进法》。
这些涉及各方利益的法案的出台过程，展现了各个权力集团在政策制定过程中既竞争又妥协的协调运作。首先，各相关行政部门根据各自职责要求制定中长期开发计划，农林水产省制定新农业政策，建设省制订广域都市建设计划，通产省制订工业合理化安排设想计划。然后，把各个开发计划细化，行政部门与地方自治体结合，讨论提出具体的实施区域。然而，国家资源是有限的，各个行政部门制订的方案需要有所取舍，开发项目涉及各个实施区域的利益，行政部门、地方自治体和具体实施区域及其关涉利害的群体，为争夺国家项目支持，便出现了竞争冲突。为协调冲突，执政的自民党在政务调查会内设立地方工业特别委员会，作为临时特别机构组织协调工作。在与自治省、建设省、通产省、运输省、经济企划厅、大藏省等六个行政部门协商之后，政调会拿出调整方案要纲，提交给内阁会议审议。在内阁会议上，内阁大臣坚持各自派系所代表的行政部门和地方自治体的利益，保守主流吉田派通产省大臣的佐藤荣作与保守旁流河野派农林水产大臣领袖河野一郎产生严重对立。经过折中协调与各方让步修改之后，才采取议案附加其他决议的形式，使该方案在内阁会议上通过。
上述法案通过之后，在具体落实时，再一次爆发了利益争夺战。“随着争吵的扩大，政治交易也激烈了。派阀的大人物各自推荐自己的家乡，置身于争吵的旋涡，以致混乱达到了极点”[2]。最后，自民党内的协调组织在反复协调之后，各方达成了妥协并通过增加开发区域的方式以满足各方利益。“自民党各派阀的领袖和国会议员，每人都从自己家乡的利益出发，全身披挂参加了争夺战。社会党和工会组织，连个配角也没有当上。也就是说，这是自民党的利益分配体系”[3]。
自民党的派系领袖们之所以不惜发动“党内战争”的方式而为相关的利益集团争取权力和利益，原因在于，第一，维护选民利益，维持选民基础是政治家从政的最基本的要求。参选议员竞选时的政治资金固然重要，但是当选却是靠自己出身的选区内选民们一张一张的选票。自民党的选民基础有两个，一是农业从事者和中小工商业者，二是城市中的企业劳动者。自民党议员主动地通过为自己选区争得利益的方式来巩固竞选地盘，例如通过农业协同组合向农民发放补贴金，通过经营建筑业收拢进城就业的农民，通过支持企业的政策来保证企业劳动者的稳定就业等方式获取选民的支持，保持执政的长期稳定。自民党通过利益分配的方式，分化了产业工人阶级，使得企业的工人阶级不是为了阶级而争取权利，而是作为企业的就业者同所属行业形成命运共同体，以行业为单位争取权利。第二，自民党是由各个派系组合而成，派系的权力和利益涉及派系本身在党内的地位，而派系的权力和利益是与相关利益集团的实力规模息息相关的。第三，“党内战争”，是派系提高党内地位的手段，打击削弱对手，壮大发展自己。
“党内战争”会削弱自民党力量，内部斗争会危害自民党的执政党地位。这个结果对争斗各方来说是得不偿失的事情，因此派系的相互争夺并不是无限度的，是以维系自民党总体权力和利益最大化为前提条件的。这个限度，自民党各派系心知肚明并尽可能遵守，但是党内斗争仍然不时导致自民党的分裂。
（五）共享权力和资源的“政官财”
除了上述自民党内的政策制定活动之外，日本政府的政策制定一般还通过在行政部门内设立各种审议会、调查会、恳谈会等政策会议形式来完成。自民党政务调查会和行政部门审议会都可以向内阁提交政策提案。
行政官僚和议会政治家都是掌握和运行国家权力的集团，两者在政策制定和执行实施过程中角色不同，在功能上相互配合相互协作。日本行政部门的高级官僚，具有专业知识和丰富的行政管理经验，他们运用专业知识和行政权力参与政策提案的制定和监督法案的合法合理执行落实；政治家在政策制定过程中可以发挥监督和协调各方利益、促进共识的功能，并以自己的立法权促使议案通过成为法案。在西方自由民主体制下，立法和行政分立意在形成监督、牵制关系，日本的议会政治家和行政官僚之间，这种监督牵制关系相较于欧美国家不明显不突出，两者通过政策制定的众多协调机制，建立了发挥各自所长、协调配合的关系，共同执掌国家权力。
与自民党内的政务调查会一样，行政部门的审议会等政策会议性机构，主要的运行方式是组织各方人士表达利益诉求、讨论和审议政策，通过这种政府民主机制和方式，协调各方利益要求，增加政策的民主性和适用性。行政部门组织各类政策会议，参与人员包括相关利益团体的业界代表、执行具体事务的行政官僚和其他与政策相关的人士。例如，1964年4月，通商产业省内的产业合理化审议会与产业构造调查会合并成立了产业构造审议会，委员中除学者等有识之士之外，绝大多数是经团联等四大经济团体的成员。先后隶属于总理府和农林水产省的农政审议会以及其后的食料农业农村政策审议会，其成员由农业界的协同组合负责人和学者组成。通过这种方式，利益集团的业界代表可以直接参与政策的制定，在审议会等机构组织主持的政策制定进程中，会同行政部门内部的政策制定者一起就相关的方针政策进行探讨和审议。
在自由民主体制下，不同政治家派别代表不同的利益集团，但是资源是有限的，为此必须协调各政治派别及其所代表的利益集团的利益诉求，在不同业界的利益之间达到平衡，这种能力对于维持一个政治体系的正常运行，是至关重要的。自民党内虽然有实力强大的派系，但是经过党内和行政部门的多重利益表达和协调机制，日本的政策决策很少出现过于偏袒某个或某些利益集团的失衡状态。
图4-1 日本的政策制定流程
资料来源：此图系本文作者根据战后日本国会政治运作总结制作。
在竞争性民主体制内，尽管自民党长期掌握着政治权力，但是不可能依靠封闭权力的方式维持执政，为此需要通过党所掌握的权力，维护自己代表的各利益集团的利益，即依靠执政地位所掌握的分配权力，通过分配经济发展所得到的国家财富来获取选民的支持。
日本的政治家、企业界、民众之间形成了关系明确的分工，各安其事，使这种关系模式延续不断。战后日本按照西方民主体制建立政党政治以及议会内阁制，政治体系是开放的。在这个开放的政治体系下，利益集团参与和影响政治的渠道是多样的，可以通过政治精英代理制来获取政治性的保障；需要利益集团和选民支持的政治家，不得不以自己的政治作用作为回应。日本的政治体系是开放的，但是政治体系内部的权力结构是相对固化的。在日本的政治体系中，政治家与行政官僚基本上是职业化的，各自权责和功能相对固化。政治体系内部，就像日本社会比较固化的阶层状态一样，权力结构也按照层次与序列呈现层次状态，相对固化。
表4-3 战后日本政党政治力的二重机构
二 “55年体制”的衰败
1955年日本保守派的自由党和民主党合并组建自民党后，自民党一党执政长达38年。1993年，自民党发生分裂而失去了众议院多数席位，丧失了长达38年的单独执政地位。一般认为，这标志着“55年体制”的结束。但此后16年里，自民党联合其他政党，依然保持了联合执政党中的主导地位。直到2009年民主党在大选中胜出，自民党沦为在野党，应当说，到这时“55年体制”彻底成为历史。
“55年体制”衰败的原因是什么？为什么在经历了38年的单独执政，保持了超过半个世纪的执政地位之后，自民党会完全沦为在野党？这是当代日本政治发展研究中最值得探讨的问题。
如此长久稳固的体制的瓦解，自然有其多方面的原因，但究其大要，我们认为主要有三方面的因素：“冷战”结束，国际形势的变化；泡沫经济崩溃，“55年体制”经济基础削弱；自民党内部的积弊。
（一）国际国内形势变化，影响国民心理
赢得选民的支持是胜选的基础，随着经济社会和文化的发展变化，日本选民的心理也发生了重大变化。
“55年体制”的形成与“冷战”有密切关系，也与“冷战”条件下日本社会情绪与国民心理密不可分。同样地，20世纪90年代初，苏联解体，“冷战”结束，国际形势发生了巨大变化，由此引起的日本社会情绪和国民心理的变化，又成为“55年体制”终结的社会心理方面的原因。导致“55年体制”形成的重要国际背景不复存在，国际上对日本安全的压力基本解除，这使得“冷战”时期以日本安全保障自诩的自民党失去了一个重要的合法性依托，过去紧随美国的政治形象如今成了累赘。长期以来，日本右翼当中泛起了一股拒美爱国的新潮流，号称新右翼。这股思潮与日本国民中希望日本成为“正常国家”的情绪相呼应，也对自民党执政地位构成了一种社会心理和情绪上的不利因素。
随着社会结构的变化，自民党的群众基础也发生了变化。第一，作为自民党的群众基础的农业生产者，伴随着战后再次产业化进程在绝对数量上急速减少了，农业人口1965年为1151万人，1975年为790万人，1985年为542.8万人，1995年为414万人，2005年为335.3万人。自1965年到2005年的40年间，日本农业人口减少了约816万人。农业人口对自民党的支持率，由60年代的50%提高到70年代的64%，到80年代达到69%。但是，由于农业人口锐减，农业人口在自民党支持者中所占比率却由24%下降到14%。农民流入城市之后，随着身份的改变，一部分人在大企业就职继续支持自民党，而另一部分人则转向支持其他政党。第二，国民“一亿总中流”的实现，中产阶级的政治选择开始出现多样化和淡漠化。总体支持自民党的阶层没有出现增长。中小工商企业者对自民党的支持率在70年代为60%，到80年代为64%，而中小工商企业者在自民党支持者中所占比率基本上维持在22%，没有出现增长，但是中小工商企业者在产业人口中的比率却从70年代的18%下降到80年代的17%。第三，长期执政不可避免地出现的自民党金权政治和党内腐败问题，使得原本的自民党支持力量开始减少。党内的力量也发生了急剧的变化。1991年自民党党员号称547万人，10年后到2001年时只剩下不到200万人，又过了10年，2012年公布的党员数则为78.9万人。20年间，自民党党员数锐减约468万人。
（二）政党竞争的多元化
受到自民党长期压制的其他政党，形成自我联合和“反自民党”联合，给自民党造成巨大压力，激化自民党的内部矛盾。20世纪60年代中期开始，宣称中道主义的政党如公明党、民社党、社会党开始形成“社会民主联合”。70年代以后，自民党因利权政治失去选民信任，中道主义政党以公明党为主的社会民主联合趁势大力扩张。
这种政治形势引起了当时自民党内最大派阀田中派的紧张。“1974年7月的参议院选举，很可能出现执政党和在野党势力对比的逆转。田中的全国游说，除枥木县外及于全国46个都道府县，在147个地方作了街头演讲。自民党以每天一架200万日元的价格包租了两架巴托尔式直升机，飞行了4万公里。登记的候选人数也见增加，全国区的候选人经常在电视屏幕上亮相。自民党消耗的选举费用，据说有500亿～1000亿日元。为了拉选票，还动员企业。自民党把它的35名全国区公认候选人分配给企业集团或强大的公司，由它们协助竞选。在石油危机中花了大财，但从刮起批判企业的暴风以来便缩回脑袋的经营者们，出来响应自民党的‘为了保护自由社会’的号召，又扬起了脖子，经团联副会长说：‘只能叫自民党接着干，否则就要出问题’；东京商工会议所副会长说：‘为选举这样的大事把全部企业都拉过来加以组织，企业的意识就会增强。’”[4]自民党尽管投入了大量的选举资金，又有经济界的后援，但是第10届参议院选举还是没有达到预期，相反因投入大量资金而被认为是搞“金权选举”，受到了在野党以及社会各界的猛烈批判；在选举中，1287人被指出违反选举法，142人被检举批捕。此次选举以自民党的失败而告终。
70年代中期，由于田中角荣陷入洛克希德事件，部分自民党议员河野洋平、田川诚一、西冈武夫、山口敏夫等人退出自民党，成立“新自由俱乐部”。中道主义政党的出现与自民党的内部分裂削弱了自民党的力量。1976年12月第34届众议院选举时，公明党获得55席，民社党获得29席，新自由俱乐部获得17席。中道主义政党共获得101席，占众议院总席位的19.7%。中道主义政党已经成长为一支不可忽视的力量。
（三）泡沫经济崩溃，削弱经济基础
1985年，日、美、德等五国财长和央行行长达成“广场协议”，迫使日元大幅升值，日元资产迅速膨胀，日本经济进入泡沫化状态。1992年，日本泡沫经济崩溃，引发经济严重衰退，当年日本GDP增长率仅为2.8%，为1955年以来最低。1993年GDP又进一步下降为0.9%，日本经济一片萧条。泡沫经济崩溃首先祸及日本经济界，企业和财团遭受重创。泡沫经济崩溃在政治上引起了一系列严重的连锁反应。
其一，自民党根本拿不出办法解决严重的经济问题，陷入困境的经济界和财团对自民党颇有怨怼，传统“铁三角”关系中出现了松动和削弱。
其二，由于经济陷入困境，日本政府财源和自民党财源大大减少，使得原来靠雄厚财力普惠党内派系的自民党领导层捉襟见肘，平衡党内利益关系的能力大为下降，进而导致了内部矛盾的尖锐化。
其三，原来拉拢选民行之有效的“散钱政治”难以为继。长期实行“土建政治”，使日本的基础建设叠床架屋，浪费严重。以机场建设为例，在“土建政治”的推动下，不大的日本竟建有100多个民用机场，单东京都就有6个民用机场，而冲绳县居然有12个机场。多年的“土建政治”造成了巨大的基建过剩和浪费，到此时已是难以为继。在经济濒临衰退的形势下，自民党政客传统的拿手好戏无法上演，他们也只好坐困愁城了。
（四）自民党内部积弊充分暴露
泡沫经济崩溃使得自民党内部长期积累的问题与弊病充分暴露了出来，其中最为严重的就是自民党内的派系问题。
自民党在中选举区制的制约下，发展成为一个组织松散、后援会发达和派系林立的政党。为了在大选中争取过半数议席，大政党必须在同一选区推出复数候选人，导致同一政党所属候选人之间相互竞争，造成同室操戈。由于同一政党所属候选人政策与政见相当，其争取的选票也是同一政党的支持者。因此，同一政党所属候选人之间的竞争程度，往往比不同政党候选人之间的竞争更加激烈，促使候选人各自寻找“党外”其他支持或加入党内不同派阀。原本应该以政党为中心的选举，遂变成以个人后援会或派阀为中心的竞争。派系的存在对自民党的政治活动乃至执政方式产生重要影响，从而形成自民党党内的派系政治。在自民党总裁公选制度下，派系政治日益制度化。通过定期的自民党总裁选举，也就是选举首相，国家政权便“民主地”由一个派系转移到另一个派系，政党间竞争被政党内竞争即自民党内派系斗争所取代。在“55年体制”下，自民党不仅未因派系斗争而发生大的分裂，相反，由于派系之间的相互作用而成为一个有效而灵活的政治组织。
自民党的力量在一定程度上来自派系，但那是在财源充足的情况下，各派系利益均沾，还可以相安无事。但在泡沫经济崩溃，财源大幅减少，需要采取紧缩政策的情况下，自民党内的派系矛盾便充分暴露出来。面对经济困局，必须进行改革，而改革的实质就是削减某行业或部门的利益，或减少对地方派发的资源。这样就损害了那些一直以来支撑自民党的那些“族议员”。面对自民党内派系林立的局面，一直以来也有不少自民党的政治家试图加以改革，原自民党重要人物，有“影子将军”之称的小泽一郎就是其中重要的一位。小泽一郎长期以来一直痛斥自民党派系政治的积弊。他认为，派系政治不仅导致自民党内的矛盾，影响自民党统一有效地执政，使自民党政治变成了无原则的利益调和。派系政治更使日本逐渐失去了能够以国家长远利益和整体利益为考量的政治决策中心，因此使日本失去发展的战略和前进的方向。
然而，小泽一郎等主张改革的政治家没有成功地改革自民党的派系政治，反倒在改革中使派系矛盾日益激化，小泽一郎本人离自民党而去，这是自1993年以来失去单独执政地位以后的10多年里不断演义的自民党分裂中最严重的一幕，2009年自民党最终从联合执政的位子上跌了下来，丢失了执政地位。
三 多元一体政体的思考与探讨
以“55年体制”为代表的日本式民主，突出的特点在于其多元一体的政治体制。在这种政治体制内形成了多元利益的整合协调机制，即多种利益集团的多元化利益诉求被一个相对稳定的政治精英基层所代表和表达。从体系结构看，整体上形成了一种上下分层的政治结构，即上层形成稳定的权力精英集团长期掌握政权，下层多元化利益诉求为上层权力精英所整合。
这种上下分层的政治结构，与实行西方式民主体制的其他国家通常形成的政治结构有很大区别，例如，韩国和中国台湾地区的政治结构就与日本的完全不同。韩国、中国台湾的政治结构是平行结构，即社会发展分化为两大整体型社会聚合体，相互对立斗争。在韩国民主化运动时期，军政精英集团与工人阶级—知识分子集团阵垒分明，相互对峙对抗。在中国台湾，以国民党为代表的军工教集团和以民进党为代表的本土新兴集团，对峙与对立。由于是两大基本势均力敌的平行社会集团的对抗，造成了政治权力相应地被两大对立政党竞争和轮替执掌。从世界范围看，平行政治权力结构应当是一种常态，多数自由民主国家都存在如此的情况。上下分层结构是少数情况，在东亚以日本和新加坡为典型代表。
为什么在多元体制下会出现一体化的政治权力结构，一个政党、一群政治精英长期掌握政权，长期执政？这是一个值得认真深入探讨的问题。
根据观察与思考，我们认为至少有三种因素，导致了出现这种可称之为“协商型多元体制”的政治体制，并稳定地运行。
（一）较低的社会分化，较为均质的社会
明治维新使日本成功地“自上而下”实现了工业化。战后，日本又一次重现经济快速发展，再次实现工业化，最终成为世界经济强国。战后日本的再次工业化，是在政官财三位一体的“55年体制”推动下实现的，这与明治时代举国体制推动工业化何其相似。战后的日本与明治时代不同的是，战后的民主改革，使寄生地主制和财阀资本主义形成的极度不平等的分配体制完全解体，从而为1955年以后经济高速增长朝着国民生活水平普遍提高的方向发展打下了基础。自民党的“土建政治”在客观上起到了将经济成长成果与财富向地方以及落后地区转移分配的作用。在多方面因素的综合作用下，日本不仅富裕起来，而且还在一定程度上成为一个贫富差距相对较小，社会平等度较高和社会紧张度较低的社会。
实际上，根据我们的观察与研究，正确地理解日本较高的社会平等度，需要注意的是，这也许并不意味着日本收入差距的绝对值较小，而是日本的收入分配体制中，中下层的收入比较稳定，生活较舒适，社会福利尤其是社会保障水平较高，社会服务体制比较完善。总之，日本社会中的大多数人的生活比较稳定和有保障。这应当是所谓日本社会平等度较高的正确解读。
与此相呼应和有所印证的就是日本著名的“一亿总中流”的说法。根据日本多年来民意调查的结果，绝大多数日本人认为自己属于“中流阶层”。有调查显示，1958年在回答“你家的生活程度属于上、中上、中、中下、下的哪一类”的问题时，认为自己属于“中”的人不足40%，而到了1970年日本经济高速成长期过后，日本人在回答这一问题时，有90%的人认为自己属于中流阶层。[5]在这样的社会政治心态背景下，城市中间阶层对自民党的支持率不断上升，有数据显示，中间阶层对自民党的支持率从1970年的47%上升到1985年的55%。而产业工人对自民党的支持率在此期间由38%上升到52%，与城市中间阶层大致持平。
由于分化程度较低，日本社会没有形成阵垒分明的对抗性的整体型聚合体，没有尖锐的阶级与群体冲突和斗争。这种趋势特别是在“55年体制”形成后表现得日益明显。这为政治精英集团稳定地掌握政治权力创造了基础性的条件。
（二）政治精英阶层较为广泛的代表性
如前所述，在“55年体制”下，日本长期执政的自民党迅速学会了非意识形态化、非政治化的执政理念，通过广泛吸纳社会意见，扩展自己的代表性，扩大自己的社会基础。日本自民党执政政策强有力的适应性和灵活性，起到了使其政治对手边缘化的效应。长期以来，日本政坛一直有反对派，一直存在政治竞争，但在野党长期不能对自民党形成真正的挑战和威胁，反而是日益衰弱。在多次选举中，受中选举区制的影响，日本各个在野党始终不能联合起来，最终懈怠了它们夺取政权的努力。如“55年体制”确立时代，最大的反对党社会党在1958年大选中议席总数达到了历史最高纪录，约占议席总数的36%，但此后支持率便持续下降，始终也未能扩大其势力范围。
（三）保守的国民性
文化，在谈论社会科学的相关问题时经常被提及，但文化确实也是个比较虚幻、难于把握的问题。在研究日本以及东亚政治发展过程中，我们注意到了文化问题。这并非我们的自觉，而是调研中感受到的。这里所说的文化，不是抽象意义上的“文化”，而是我们感受到的在东亚五国一区政治发展中对于政治进程产生确实影响的那些可以被称之为文化的因素。应当说，在我们所研究的东亚五国一区当中，影响各个政治实体的文化因素是不一样的，这些国家和地区似乎也并不具有那种被文化学者经常提到的共同的文化因素，实际上五国一区的那种一般意义上的文化是相当不同的。而在日本，能够产生明显政治影响的文化因素就是日本人所具有的那种保守的国民性。
日本大众具有明显的服从心态、秩序意识和从众倾向。一般日本人在个人生活领域比较尊重权威，在社会行为方面比较倾向于全体一致而非多数决定。这种保守的社会心态，自然十分有利于掌握国家政权的政党保持自己的权力和执政地位。
日本是全球范围内的重要国家，日本对于世界、对于东亚地区、对于中国举足轻重。日本政治是有特色的，当代日本政治对于日本战后的再崛起，对于日本成为世界经济大国具有决定性的推动作用。因此，对于日本政治发展的研究是十分重要而有益的。在东亚政治发展的总体研究中，课题组十分关注日本。应当说，经过较系统的观察和研究，我们初步理清了一百多年来日本从一个封闭的落后的封建国家转化为一个现代化的资本主义经济大国的发展道路，初步把握了日本在这一进程中政治发展的逻辑与历史。这对我们认识和理解东亚政治发展，乃至政治发展的一般规律颇有帮助。当然，我们也深知我们的研究还是初步的，政治发展的实践也并未停步。我们的观察与研究还将继续。
[1] 自民党爆发的贪腐案件，正是在田中派一派独大的时期发生的。
[2] 〔日〕升味准之辅：《日本政治史》（第四册），董果良译，商务印书馆，1997，第1087页。
[3] 〔日〕升味准之辅：《日本政治史》（第四册），董果良译，商务印书馆，1997，第1087～1088页。
[4] 〔日〕升味准之辅：《日本政治史》（第四册），董果良译，商务印书馆，1997，第1174～1175页。
[5] 〔日〕今田高俊：《社会阶层与政治》，赵华敏译，经济日报出版社，1991，第104页。