三 构建滇西边境少数民族地区的发展机制

所谓地区发展机制是指在某个特定时期，经济行为主体针对某个特定地区（经济地区或行政地区）在发展过程中所存在的各种问题，并基于自身的偏好与比较优势，在考虑社会经济发展趋势的基础上而选择的社会经济发展的行动准则、方针政策与规范性措施等方面的组合，其总体目标是提升经济效率、促进社会包容与和谐，进而实现该地区的可持续发展以及区域之间的发展趋同。就滇西边境少数民族地区而言，重构地区发展战略除了需要重塑这片地区的经济地理之外，还需要构建符合自身特征的地区发展机制。考虑到长期以来滇西边境少数民族地区的发展机制主要是嵌入云南省或我国沿边地区的发展机制之中，本研究报告认为需要从我国沿边地区的发展机制及其演化逻辑出发（见专栏2-3），通过分析影响滇西边境少数民族地区发展的内生因素与外生变量来重构这片地区的发展机制。

专栏2-3 我国沿边地区的发展机制及其演化逻辑

改革开放以来，我国沿边地区的发展机制共经历传统的区域发展机制、外源发展机制、开始具备内生发展特征等三个阶段（见图2-9）。其中，1978～1999年间的发展机制为传统的区域发展机制，第一轮西部大开发时期的发展机制为外源发展机制，新一轮西部大开发时期的发展机制则开始具备内生发展的特征。

图2-9 我国沿边地区的发展机制

就演化逻辑而言，我国沿边地区的发展机制主要有以下几个特征：第一，就发展机制的选择而言，沿边地区的发展机制经历了从“自力更生”下经济行为主体的自发选择向区域自发选择与中央政府干预有机结合的转化。第二，就发展机制的目标而言，沿边地区的发展机制经历了以经济效率优先向人的发展、生活水平趋同与经济效率提升并重的转化。第三，就发展机制的发展方式而言，沿边地区的发展机制经历了从自力更生向政府大规模投资的进入、政府大规模投资的进入向政府投资、民间投资双轮驱动的转化。第四，就发展机制的政策组合而言，我国沿边地区的发展机制经历了以财政、税收、对外开放等优惠政策的简单组合向财政、税收、金融、产业、技术、教育、扶贫、对外开放、国际国际合作等政策体系的多重组合的转化。

（一）影响滇西边境少数民族地区发展的内生因素

从经济学的理论逻辑来看，探讨地区发展的成熟理论大致可分为以下三类：新古典经济学强调资本、劳动力与技术等供给层面对地区经济增长的影响；凯恩斯主义则强调财政支出、投资、出口等需求层面对地区经济增长的重要性；累计因果模型则强调地区增长过程中的自我持续性。结合上述三个方面的理论逻辑论点并考虑滇西边境少数民族地区的现实状况，本研究报告认为影响这片地区发展的内生因素主要有以下四个方面的变量：资源禀赋、产业基础、空间区位、技术能力等（见图2-10）。

图2-10 影响滇西边境少数民族地区发展的内生因素

就影响滇西边境少数民族地区发展的资源禀赋而言，结合迈克尔·波特（1990）的研究，本研究报告认为这种资源禀赋既包括人力资本等高级生产要素，又包括天赋资源等低级生产要素。具体而言，前者主要是指滇西边境少数民族地区内部具有一定劳动技能，并符合地区产业发展与经济发展要求的人力资源。目前，尽管滇西边境少数民族地区的人口总量约为1861.6万，地区内部的劳动力资源也十分丰富；然而，无论是就地区内部劳动力者的受教育程度或技术培训程度而言，还是就地区内部劳动力的转移频率或人文发展状况而言，滇西边境少数民族地区的人力资本不但低于云南省的平均水平，而且远远低于东部沿海地区的人力资本。后者主要是指滇西边境少数民族地区内部的自然资源，具体包括水资源、土地资源、矿产资源等。尽管滇西边境少数民族地区的上述资源存量均十分丰富，有些资源（例如水资源）甚至远远高于全国的人均水平；然而，正如迈克尔·波特所指出的那样，这些低级的生产要素尽管能够在一定程度上影响地区发展，但并不是地区发展的决定性因素。事实上，如果地区内部某种天赋资源的存量过多，地区经济发展反而会陷入“资源诅咒”的陷阱。这一点在荷兰北海的石油开发过程中就表现得十分突出。

由于不同产业的增长速度及其发展潜力具有显著的多样性特征，因此如果地区的经济体系主要是以具有高增长率与高发展潜力的产业为基础，那么这片地区的经济增长速度将明显高于其他地区的经济增长速度。从这个逻辑出发，产业基础也是影响滇西边境少数民族地区发展的重要因素之一。目前，一方面由于滇西边境少数民族地区在整体上仍然处于工业化的早期或向中期转化的阶段，地区内部的工业化进展十分缓慢；另一方面是因为滇西边境少数民族地区的主导产业仍然集中于原材料开发、农业种植等传统产业方面，地区内部的新兴产业发展十分缓慢；这种产业基础构建的地区经济体系不可避免地会影响滇西边境少数民族地区的发展。

在开放的经济条件下，空间区位也是影响地区发展的内生变量之一。正如前面分析中所一再强调的那样，较之于毗邻发达国家的地区而言，那些远离世界经济中心或主流市场地区的经济发展则会因为其空间区位而受损。就滇西边境少数民族地区而言，作为中国面向西南开放的前沿阵地，其空间区位显然有助于地区经济发展；然而，由于地处中国西南边疆地区，加之毗邻国家均为发展中国家或最不发达的国家，这种远离国内外经济中心的空间区位显然也会制约滇西边境少数民族地区所能分享的溢出效应并影响其发展。

就影响滇西边境少数民族地区发展的技术能力而言，结合演化经济学的最新进展，本研究报告认为这种技术能力既包括物化的技术创新，又包括社会化的技术创新。前者主要是指通常意义上的企业技术创新，后者主要是指制度创新与政策调试等，这些均是地区内生发展的关键因素。就滇西边境少数民族地区而言，企业技术能力与地区知识存量本就远远落后我国东部沿海地区，加之地区内部的新知识的创造速度也十分缓慢，因此物化层面的技术创新显然也无法满足地区经济快速发展的要求。在地区发展过程中，虽然滇西边境少数民族地区能够享受国家层面与省级层面的优惠叠加政策，但就地区层面的制度供给与政策安排而言，其社会化的技术创新也无法满足微观经济行为主体的理性选择以及进一步降低交易成本等方面的要求，这也就是说优惠政策叠加固然能够提升滇西边境少数民族地区的比较优势，但其内生的制度供给与政策安排仍然具有持续改进的巨大空间，仍然无法满足这片地区加快发展的要求。

（二）影响滇西边境少数民族地区发展的外生变量

尽管现代经济理论特别强调地区发展要依赖于来自地区内部的各种因素并以此促进内生发展，但这并不意味着外生变量对地区发展就不重要。事实上，在地区发展过程中，外生变量不但能够直接影响地区的发展速度，而且通过影响内生因素还能够使地区发展打下深深的外部因素的烙印。从这个逻辑出发，构建滇西边境少数民族地区的发展机制还需要分析影响这片地区发展的外生变量。结合第一章对空间地理的三个层次的划分，本研究报告选择从区域层面、国家层面与省级层面来分析这些外生变量（见图2-11）。

图2-11 影响滇西边境少数民族地区发展的外生变量

首先就国际（区域）层面的外生变量而言，影响滇西边境少数民族地区发展的因素包括东南亚的区域一体化与毗邻国家的政治经济状况等。一般而言，在地区发展过程中，区域经济一体化程度越高、毗邻国家的政治越稳定及其经济发展速度越高，地区就越容易应对区域分割的挑战并分享经济中心的溢出效应。目前，东南亚的经济一体化正在加速推进，加之越南、老挝、缅甸、柬埔寨等毗邻国家的经济增长也出现了持续高涨的趋势，这些显然有助于滇西边境少数民族地区的发展。不过，需要强调的是，国际层面的外生变量还需要考虑毗邻国家内部的政治局面，包括地区合作的意愿、国内的资源民族主义等因素。事实上，在前面分析中本研究报告就已经指出尽管滇西边境少数民族地区的毗邻国家具有强烈的经济合作的意愿，但其国内资源民族主义也在持续高涨，这显然会对滇西边境少数民族地区的发展战略提出新的要求。

其次就国家层面的外生变量而言，影响滇西边境少数民族地区发展的外生变量包括中央政府在对外开放方面的制度供给以及国家经济的发展状况等方面因素。就前者而言，沿边开放战略、面向西南开放的桥头堡战略等一系列的制度供给使得滇西边境少数民族地区的空间区位发生了翻天覆地的变化，但这片地区的发展仍然需要中央政府的持续放权与新的政策刺激，例如将部分财政政策的权利向滇西边境少数民族地区转移，赋予这片地区更加灵活的汇率政策与贸易政策等。就后者而言，国家经济的发展阶段与增长周期也是地区发展的重要变量。一般而言，经济发展阶段越高、经济增长速度越快，国家内部的特定地区就越容易分享国家经济发展的溢出效应。目前，中国经济能量正在加速外溢，这显然有助于滇西边境少数民族地区的发展；但全国经济的转型升级及其引致的经济增长速度的放缓，不可避免地也会对滇西边境少数民族地区的发展带来新的挑战。

最后就省级层面的外生变量而言，这些因素与国家层面的因素基本类似，具体包括省级层面的政策安排、制度供给以及全省的经济发展阶段、经济增长速度等。目前，云南省级的外生变量对滇西边境少数民族地区发展的影响也主要是挑战与机遇并存。

（三）在一体化进程中重构滇西边境少数民族地区的发展机制

基于滇西边境少数民族地区的发展现状，并结合影响其发展的内生因素与外生变量，在新的历史条件下重构滇西边境少数民族地区发展机制需要突出以下三个方面的内容。

第一，构建地区发展机制需要以滇西边境少数民族地区的本地居民为主体，通过技术进步、中小企业、人文发展等方式，刺激形成创新环境与学习型地区。具体而言，之所以强调以滇西边境少民族地区的本地居民为发展主体，是因为一是本地居民对滇西边境少数民族地区的各种情况最为熟悉，二是能够最大限度地维护滇西边境少数民族地区的利益，加之地区内部的微观经济行为主体本就应该成为地区发展的主要受益者，因此重构滇西边境少数民族地区的发展机制首先就需要以本地居民为发展主体，并使其成为主要的参与者与受益者。之所以强调技术进步，是因为技术进步不但有助于企业引进具有更高边际利润的新产品或新服务，从而提升滇西边境少数民族地区的经济效率；而且能够通过提供更加丰富的选择与更高的价值来提升消费者福利，因此是滇西边境少数民族地区发展经济的最主要的推动力之一。事实上，促进技术进步并帮助企业提升技术能力已成为政策制定者培育地区发展能力的重要手段，这一点无论是在发达国家还是在发展中国家均是如此。之所以强调中小企业，首先是因为地区内部的中小企业能够提供大量的新就业机会，是本地就业岗位最重要的提供者；其次是因为中小企业能够促进企业之间的激励竞争，并有助于在地区内部形成有活力的企业文化并促进技术创新；最后是因为根植于本地资源、技术、文化的中小企业通过发挥企业家精神，能够在地区内部形成多样化、灵活的产业基础，并提升产业之间、企业之间的关联度。之所以强调人文发展，是因为人文发展能够培育滇西边境少数民族地区内部人的能力（如健康的改善、知识与技能的获得等）以及对所获得能力的运用（用来生产或参与社会政治事务等）。事实上，人文发展的本质就是全社会成员的共同发展和每个人的全面发展，这是走出“贫困陷阱”的重要措施，也是实现地区之间经济趋同的重要手段，因此重构滇西边境少数民族地区的发展机制还需要重视地区内部的人文发展。之所以要形成创新环境与学习型地区，是因为中小企业在地区内部的空间聚集及其向集体学习系统的转化，不仅有助于形成具有国际竞争力的产业区，而且有助于缩小滇西边境少数民族地区与沿海地区的生活水平差距。

第二，重构滇西边境少数民族地区的发展机制还需要构建一揽子的政策支撑系统，并将影响地区发展的所有工具，即公共制度、基础设施、激励措施（干预措施）等纳入到行动框架中，以“一个政策工具应对一个目标的原则”来克服滇西边境少数民族地区发展过程中密度、距离与分割的三重挑战。具体而言，公共制度是指制定时没有明确考虑地区之间的异质性特征，但其影响和结果却有可能因地区不同而变化的政策范畴，具体包括所得税制度、政府之间的财政关系、土地治理与房地产市场、基础教育、社会保障、公共服务等普适性制度体系，这是顺应经济地理规律与促进资源有效配置的基础。基础设施是所有连接不同地区和提供公共运输的设施，不但包括促进要素流动、商品交易而修建的地区之间的高速公路与铁路，而且包括促进信息流通并加强观念交流而发展的现代化信息通信体系等，这些能够决定滇西边境少数民族地区从事多样化生产、参与经济竞争以及保护生态环境等方面的成败。激励措施主要是弥补制度与基础设施方面的不足，具体包括影响劳动力配置的教育培训、财政鼓励、提升地区内部企业的管理效率、地区内部与地区之间的协调措施等。干预措施是基于滇西边境少数民族地区内部所存在的各种问题或制约因素，而采取的地区针对性措施，具体包括补贴、退税、地方管理规则、地方基础设施发展以及产业园区的特殊管理条例等特殊性措施等。

第三，重构滇西边境少数民族地区的发展机制还需要顺应区域（东南亚）一体化的发展趋势，并最大限度地利用中国经济增长的溢出效应及其对外开放的优惠政策。具体而言，之所以强调要顺应东南亚的区域一体化，主要是因为滇西边境少数民族地区从毗邻国家进入欧盟、美国等世界中心市场的空间距离要小于从国内其他地区进入上述市场的空间距离，加之东南亚一体化的推进也意味着“区域内部的分割弱化与区域整体对外的分割强化”的并存，滇西边境少数民族地区只能选择顺应这种一体化发展趋势并加速融入区域发展，否则滇西边境少数民族地区的空间区位优势将变成区位劣势，并面临国内、国外的双重分割。之所以要最大限度地利用中国经济增长的溢出效应，主要是因为中国经济不但具有成为全球最大经济体的潜力，而且其整体经济能量也正在加速外溢，滇西边境少数民族地区尽管远离国内经济中心，但较之于边界所造成的国与国之间的分割而言，这片地区在分享溢出效应的过程中仍然具有“近水楼台先得月”的优势，因此需要最大限度地发挥这种优势并以此促进滇西边境少数民族加快发展。之所以要突出利用中国对外开放的优惠政策，主要是因为滇西边境少数民族地区的空间区位变迁本就是这种政策改变的结果，这片地区只有充分利用这种优惠政策，才能最大限度提升自身的比较优势，并以此为基础来加快地区发展。

总之，重构滇西边境少数民族地区的发展机制不但需要以本地居民为主体，以技术进步、中小企业、人文发展、创新环境和“学习型地区”的培育为一揽子的行动重点；而且需要以公共制度、基础设施、激励措施（干预措施）等一揽子的政策支撑系统来应对密度、距离与分割的三重挑战；最后还需要顺应区域（东南亚）一体化的发展趋势，并最大限度地利用中国经济增长的溢出效应及其对外开放的优惠政策（见图2-12）。

图2-12 滇西边境少数民族地区的发展机制：逻辑架构与发展重点