第1章 修订条例的历史背景和重要意义

导言

保障党员权利是中国共产党建设的重要内容。现行党章对党员享有的8个方面权利作出原则性规定，这是保障党员权利的根本遵循和根本依据。采用条例这一党内法规形式对党员权利作出保障性制度安排和具体措施规定，是改革开放以来中国共产党建设的鲜明特点，也是十八大以来党中央全面从严治党的必然要求。2020年11月30日，中共中央政治局会议修订和通过了《中国共产党党员权利保障条例》，并于2020年12月25日由中共中央发布，是党中央推进依规治党的重要步骤，是中国共产党党内法规制度体系建设的重要举措。认真学习《中国共产党党员权利保障条例》是全体党员特别是党员领导干部的必修课。加强对《中国共产党党员权利保障条例》实施的组织领导，是各级党组织的重要职责和工作任务。

学习和贯彻执行《中国共产党党员权利保障条例》，有必要了解和掌握《中国共产党党员权利保障条例》修订的历史背景和重要意义。

（一）修订条例的历史背景

党的十八大后，党中央提出依规治党新思路，把依规治党作为全面从严治党的新路径，召开全国党内法规工作会议，对党内法规制度建设作出部署，决定对《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称“新《条例》”）进行修订，将其列入中央政治局常委会工作要点和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》。按照党中央要求，中央纪委会同中央组织部对2004年《中国共产党党员权利保障条例》进行了研究修订。党中央之所以决定修订2004年《中国共产党党员权利保障条例》，主要基于下面一些考虑：

1．贯彻落实党章修正案和新的党内政治生活准则精神

为了保障党员权利，发展党内民主，健全党内生活，增强党的生机活力，1995年党中央就印发了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》（以下简称《试行条例》）。这是改革开放后中国共产党制定的党内很少的几部条例之一，足以证明中国共产党对保障党员权利问题的高度重视，并积极探索用党内法规效力位阶较高的、仅次于党章和准则的条例保障党员权利新思路，把党章对党员权利保障的原则性规定和《关于党内政治生活若干准则》对党员权利保障的基本规定，转化为党员权利的具体保障措施，在中国共产党党内法规制度建设发展史上具有开拓性意义。在总结10年试行实践经验的基础上，2004年正式颁布《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称“2004年《条例》”）。《试行条例》和2004年《条例》作为加强党内监督保障的重要基础性法规，在保障党员权利方面发挥了重要作用。

随着党的建设的形势和任务的发展，党中央在推进党的建设新的伟大工程实践中，不断创新民主集中制理论，在党员权利保障理论方面有重大突破，并通过修改党章和制定新的党内政治生活准则的形式进行党规化、制度化。2007年10月21日，党的十七大通过的党章修正案首次把“保障党员民主权利”写入党章，作为充分发扬党内民主的重要内容和基本要求。2012年11月14日，党的十八大通过的党章修正案首次把“尊重党员主体地位”写入党章，作为发扬党内民主的核心要义和保障党员民主权利的基本前提，奠定了党内民主的理论基石。2016年10月27日，党的十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，专门对“发扬党内民主和保障党员权利”作出基本规定，重申党的十六大报告首次提出的“党内民主是党的生命”，阐明党内民主是党内政治生活积极健康的重要基础。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出：“要坚持和完善党内民主各项制度，提高党内民主质量，党内决策、执行、监督等工作必须执行党章党规确定的民主原则和程序，任何党组织和个人都不得压制党内民主、破坏党内民主。”同时，明确规定：“必须尊重党员主体地位，保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，保障全体党员平等享有党章规定的党员权利、履行党章规定的党员义务。”“任何党组织和党员不得侵害党员民主权利。”这些规定为保障党员权利提供了准则和基本遵循。2017年10月24日，党的十九大通过的党章修正案首次把“牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导”写入党章，为保证全党的团结统一和行动一致以及党的决定得到迅速有效的贯彻执行提出了新要求。为了在党员权利保障条例中充分体现党章修正案和新时代新形势下党内政治生活准则精神，党中央决定对2004年施行的党员权利保障条例进行修订，这是修订《条例》的直接原因。

2．解决党员权利保障工作中面临的突出问题

近年来，党员权利保障工作出现了一些新情况新问题。据中央纪委、国家监委法规室主任邹开红同志在中央纪委、国家监委网站“在线访谈”中介绍，近年来，党员权利保障工作出现的一些新情况新问题主要包括两个方面：一方面，广大党员特别是年轻党员的主体意识不断增强，行使权利、维护权益更加主动更加自觉，但需要积极引导、加以规范；另一方面，党员权利内涵不断丰富，但行使渠道、载体、保障措施没有及时跟上。在实践中，党员参与民主决策还不够广泛，有的领导干部存在命令主义、形式主义、官僚主义问题，甚至打击报复、歧视刁难正常行使权利的党员，有的党员权利在被侵犯后救济渠道不畅等现象在一定范围内仍然存在。新《条例》着眼于解决这些实践中存在的突出问题，明确和细化党员权利内容，充实和完善保障措施，重申和严明纪律规矩，作出有针对性的制度规定。

3．完善党员权利的行使制度和细化党员权利保障措施

2004年《条例》施行16年来，中国共产党的建设理论与实践都发生了重大变化。特别是十八大以来党中央把全面从严治党作为党的建设的鲜明主题后，2004年《条例》的一些规定已经不能完全适应新时代要求，需要完善和细化规定。比如，在原则方面，随着党内法规制定和修订技术水平的提高，通常党内条例会对基本原则作出明确规定，2004年《条例》用两个条文分别规定坚持在党的纪律面前人人平等和坚持权利与义务相统一，却没有明确表述这些是党员权利保障应当遵循的原则，其规范性不够。比如，在党员权利方面，2004年《条例》没有对党员权利进行归类，党员究竟有哪些具体权利难以一目了然；第二章“党员权利”的标题和相应条文都侧重规定党员享有的具体权利，虽然对党员如何行使这些权利有一些程序性规定，但是党员权利重在正确行使这个立规定位和侧重点不突出，使得一些党员只知道享有党员权利，不知道党员权利还有正确行使的规矩和要求，也没有树立起正确行使党员权利的理念。比如，在党员权利保障措施方面，2004年《条例》有些规定比较笼统，内容指向不明，使得一些党组织在实际操作中遇到困难，诸如只规定党组织应当按照规定召开有关会议，至于“有关会议”究竟是哪些会议不清楚；党组织作出重要决议决定前，只规定应当以适当方式充分征求党员意见，至于哪些方式是“适当方式”也不甚明了。2004年《条例》规定党员在党内提出不同意见权利的行使仅限于党的决议和政策范围，已经明显不适应实践新要求了，因为一些党内法规都规定党员有权按照规定在党组织讨论决定“三重一大”事项或者征求意见、干部选拔任用以及公示等过程中提出不同意见，需要补充完善。再比如，在责任追究方面，2004年《条例》对党的各级组织在保障党员权利工作方面的职责只作了概括性的统一规定，“上下一般粗”，没有进行职责区分，缺乏科学性和针对性，导致执行时缺乏可操作性；2004年《条例》对党组织和领导干部保障党员权利只作出一些倡导性规定，诸如领导干部应当模范遵守和严格执行党员权利保障方面的规定、充分尊重和关心党员权利、重视处理和解决党员权利保障方面的实际问题，缺乏党组织和领导干部侵犯党员权利的具体情形规定，导致那些倡导性规定难以执行和落实等，需要通过修订《条例》进行修改和完善。

（二）修订条例的重要意义

在了解修订《条例》的历史背景的基础上，还应当从保障党员权利与尊重党员主体地位之间的关系、保障党员权利与推进全面从严治党向纵深发展的关系、保障党员权利与百年大党的生机和活力之间的关系等方面，深刻理解和掌握修订《条例》的重要意义。

1．保障党员权利是尊重党员主体地位的核心要义和党内监督保障制度安排

尊重党员主体地位，不仅是中国共产党建设的重要价值理念，更应当是中国共产党建设的制度安排。保障党员权利是尊重党员主体地位的核心要义，也是尊重党员主体地位的党内监督保障制度安排。中国共产党的力量来自组织，组织的力量来自党员，因为党的组织是由党员构成的，党员是党的组织机体的细胞，是党的活动的主体。离开党员，党的组织活动无法开展，党的工作任务无法完成。“围绕党的事业和党的建设开展的一切活动，归根结底都是党员主体的实践活动。”[1]党员权利是党员依据党章规定在党内生活中所享有的权限。[2]保障党员权利，确保党员充分地行使党章赋予的权利，是尊重党员主体地位的核心要义，离开党员权利保障，尊重党员主体地位就是一句空话。党员权利得不到充分保障，尊重党员主体地位就会被虚化、弱化。充分保障党员权利，是让党员有主体地位感的最有力措施，是增强党员主体意识的最直接办法，是发挥广大党员的积极性、主动性、创造性的最有效途径。《中国共产党党员权利保障条例》属于监督保障方面的党内法规，修订《条例》是党中央加强党内监督保障法规制度安排，有利于加强党内监督保障法规制度体系，有利于监督党组织和领导干部，保障党员权利。

2．完善党员权利保障制度是推动全面从严治党向纵深发展的重要保障

全面从严治党是十八大以来党中央抓党的建设的鲜明主题，以出台中央八项规定为切入口，严厉整治形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风，坚决反对特权，全面加强党的领导和党的建设，坚决改变管党治党宽松软状况，推动全党尊崇党章，增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚决维护党中央权威和集中统一领导，严明党的政治纪律和政治规矩，层层落实管党治党政治责任。坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固。党的十九大强调全面从严治党永远在路上，要求推动全面从严治党向纵深发展。保障党员权利，既是深入推进全面从严治党的题中应有之义，又对深入推进全面从严治党发挥着党内监督保障作用。推进全面从严治党向纵深发展，一方面，需要党组织和领导干部自觉履行主体责任，将党员权利保障融入新时代党的建设，不断完善党员权利保障制度机制；另一方面，需要全体党员的支持和参与，在坚决履行义务的基础上充分行使权利，发扬斗争精神，增强斗争本领，勇于揭露和纠正违反党的原则的言行和工作中的缺点错误，有效监督党组织和领导干部权力的行使，坚决同消极腐败现象作斗争。[3]实践也充分证明，保障党员权利，增强党员的责任感、使命感，发挥党员民主监督作用，有利于健全党和国家监督体系，深入推进全面从严治党。

3．保障党员权利是保持百年大党的生机和活力的制度源泉

党内民主是党的生命。党内民主的实质是尊重党员主体地位，保障党员权利是党内民主的核心所在。回顾中国共产党的奋斗历程，什么时候党内民主坚持发扬得好，我们党和党领导的事业就充满生机，蒸蒸日上，什么时候党内民主受到削弱和破坏，党的事业就会遭遇挫折。随着社会的全面进步，广大党员的民主意识不断提高，参与党内事务的愿望不断增强。完善党内民主制度和党员权利保障机制，使党员广泛参与、监督党内事务，是新时代党的建设的重要任务。中国共产党团结带领中国人民已经开启全面建设社会主义现代化国家新征程，2021年迎来了建党100周年。习近平总书记指出，中国共产党立志于中华民族千秋伟业，百年恰是风华正茂。作为已经有70多年执政历史、9500多万名党员、480多万个基层党组织的执政党，通过健全和完善党员权利保障制度，可使党员权利保障制度更加定型、更加成熟，充分发挥广大党员的积极性、主动性、创造性，不断增强党的生机和活力，确保党的生命之树常青，领导中国人民实现中华民族伟大复兴的中国梦。