1.2 欧洲
为了打破欧盟境内的数字市场壁垒，欧盟委员会于2015年5月6日公布了《数字单一市场战略》（Digital Single Market），详细规划了数字单一市场的“三大支柱”[2]。第一大支柱是为个人和企业提供更好的数字产品和服务，包括出台相关措施促进跨境电子商务发展；保障消费者权益；提供速度更快、价格更实惠的包裹递送服务；打破地域界限，改变同种商品不同成员国不同价的现状；改革版权保护法；推动提供跨境电视服务。第二大支柱是创造有利于数字网络和服务繁荣发展的环境，包括全面改革欧盟在电信领域的规章制度；重新审查视听媒体组织框架以适应时代需求；全方位分析评估搜索引擎、社交媒体、应用商店等在线平台的作用；加强数字化服务领域的安全管理。第三大支柱是最大化激发数字经济的增长潜力，包括提出《欧洲数据自由流动计划》，推动在欧盟范围内的数据资源自由流动；在电子医疗、交通规划等对数字单一市场发展至关重要的领域，推动建立统一标准和互通功能；建成一个包容的数字化社会，使民众能抓住互联网发展带来的机遇和就业机会。《数字单一市场战略》对数字时代的个人与企业服务、数字空间的环境营造与监管，以及数字经济增长等进行了全面设计与规划，为抵御全球化数字治理环境演化的侵蚀，保护和提振欧盟经济提供了一个整体的数字增长动力。
2018年5月25日出台的《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，以下简称《条例》）被称为欧盟“史上最严”的条例，其前身是欧盟在1995年制定的《计算机数据保护法》。在《条例》生效当日，谷歌、脸书就分别收到了欧盟39亿欧元、37亿欧元罚款的诉讼。《条例》生效后，《芝加哥时报》《洛杉矶时报》等多家美国媒体的网站在欧洲的服务器陆续关停。微信海外版、新浪微博国际版等多家互联网企业针对欧洲地区用户更新隐私政策，请求重新授权。《条例》可能是互联网发展史上面向个人隐私数据的一项分水岭式的条例，不仅是数字空间层面面向个人和企业的数据规制，其对城市、国家、产业的影响也不可估量。《条例》将个人数据指向的自然人设定为数据主体，并明确数据主体享有许可权、访问权、纠正权、限制处理权、反对权、可携带权、被遗忘权和告知权八大权利。《条例》发布后，在全球的政经界、学界、产业界引起广泛讨论，主要观点分为两方：一方认为，过于严苛的《条例》将重塑数字经济的发展秩序与商业模式，对部分全球化发展迅速的平台企业将是一次制约和打击；另一方认为，在泛滥于网络空间的灰产、黑产肆虐的形势下，通过严格的个人隐私数据保护限制一些灰色商业模式对个人权利的侵蚀，有利于全球数字化转型的长期健康发展。
政策与实践专栏1-2
欧盟《通用数据保护条例》
2016年4月14日，欧洲议会投票通过了商讨四年之久的《通用数据保护条例》（以下简称《条例》），《条例》共204页，包括91项条文，于2018年5月25日正式生效。《条例》的通过意味着欧盟对个人信息的保护及监管达到了前所未有的高度。
《条例》规定违法企业最高可面临2000万欧元或其全球营业额4%的罚款，以高者为准。网站经营者必须事先向用户说明会自动记录用户的搜索和购物信息，并获得用户的同意，否则欧盟将按“未告知记录用户行为”对网站经营者进行违法处理。企业不能使用模糊、难以理解的语言或冗长的隐私政策从用户处获取数据使用许可。另外，《条例》明文规定了用户的“被遗忘权”（Right to Be Forgotten），即用户个人可以要求责任方删除关于自己的数据记录。
《条例》明确规定了受保护的隐私数据类型，包括：基本的身份信息，如姓名、地址和身份证号等；网络数据，如位置、IP地址、Cookie数据和RFID标签等；医疗保健和遗传数据；生物识别数据，如指纹、虹膜等；种族或民族数据；政治观点；性取向。
《条例》的实施使欧盟境内的企业受到空前影响，其中包括在欧盟境内拥有业务或在欧盟境内没有业务，但是存储或处理过欧盟公民个人信息的企业；员工超过250名或员工少于250名，但是其数据处理方式影响数据主体的权利和隐私的企业；拥有某些敏感类型的个人数据的企业；等等。苹果、谷歌、脸书等全球互联网巨头在《条例》实施后，先后因为反垄断、数据隐私及广告纠纷等问题而面临巨额罚款。
欧盟委员会发布的《欧盟数字经济和社会指数报告（2020）》（DESI 2020）显示，2019年，在欧盟成员国中，有67%的国家需要向政府提交表格的欧盟公民在线上完成表格提交；相比2018年的64%有所增长。而2013年以来，数字政务用户数量从41%增加到67%，上升了26个百分点。过去3年，市民在网上获得公共服务的得分上升了4.2分，达到88.5分，网上公共服务范围扩大。此外，可用性提高了3分，达到91.4分。欧盟国家公共部门的服务在移动友好性上正变得更好，允许用户随时随地查找信息并获得服务。2017年以来，其手机友好度显著进步，提高了15.5分。该报告将证照和材料的电子化视为公民接受在线服务的“关键促成因素”，在电子证照使用方面，2019年欧盟的电子身份认证指数为61（总数为100），电子文件指数为71，真实的资料来源指数为59.4，电子邮件指数为72.6。因此，证照的电子化已经取得了显著进展，尤其是在数字邮政的普及方面。自2017年以来，关键促成因素的使用指数累计增长了10.4。在此期间，电子身份认证指数增加了8.5，电子文件指数增加了7.9，真实资料来源指数增加了5.9。自2017年以来，电子邮件指数的增幅最大（19.3）。
1.2.1 共创智慧城市实验
伦敦市政府于2018年6月提出《共创智慧伦敦路线图》，设计了五大发展使命：一是开发更多用户导向型的服务，以数字包容、公民创新、公民平台等促进用户成为智慧伦敦建设的主体；二是针对城市数据使用达成新的协议，通过设立伦敦数据分析办公室推动数据开放共享，加强数据权利保护与问责制，以提高公共数据使用的公众信任；三是打造世界一流的连接性和更智能的街道，启动伦敦互联计划，确保光纤到位、无线网络覆盖及5G集成开发；四是增强公众的数字技能和领导力，从早期教育开始就对人们的数据分析能力和实际操作能力进行培养，建立数字化人才管道；五是促进全市范围内的合作，在伦敦技术与创新办公室的领导下推进跨领域、跨部门、跨城市的合作。为推进《共创智慧伦敦路线图》的顺利发展，伦敦市政厅还通过一个名为“Trello”的协作平台，如图1-7所示，以信息报告卡的方式，实时通报和展示《共创智慧伦敦路线图》涉及的各项任务、工程的进展情况，对每个时间节点、任务细节、工作内容、未完成的原因等进行全面展示。这不仅可以通过开放透明形成对执行部门的督促与监管，同时也便于公众进行查阅和参与。由此可见，智慧伦敦的建设与发展始终将市民参与的“共创”作为非常重要的因素。
不仅如此，在智慧城市的组织建设方面，2019年，大伦敦政府（行政上包含伦敦金融城与32个伦敦自治市）与伦敦市议会成立了作为33个地方政府之间的协作平台与工具的伦敦技术与创新办公室（LOTI），LOTI最初的扶持项目包括4类：一是数字学徒，即以数字学徒模式提升伦敦的数字技能基础，确保所有伦敦市民都能从技术就业的增长中受益；二是修复管道，即通过LocalGov数字平台，为所有项目提供单一的在线资源，打造开放的协作共享平台；三是信息共享框架，即建立自治市之间安全的数据共享框架，允许创新项目使用数据应对社会和公共服务挑战；四是开发伦敦数据存储资源，以提高公民、公共机构和私营部门的信任度、透明度，并加强协作。此外，伦敦市还把Talk London平台打造成伦敦市民参与智慧伦敦建设的重要界面。Talk London是一个在线社区，口号为“Your city，Your say”，目前已经吸引了57739位伦敦市民的加入，市民主要讨论住房、环境、交通、安全、工作等话题。智慧伦敦团队通过收集公众意见帮助和指导未来伦敦城市发展的规划与决策。
图1-7 《共创智慧伦敦路线图》信息报告卡
政策与实践专栏1-3
伦敦技术与创新办公室（LOTI）
LOTI认为，到2040年，伦敦的人口将增加200万。为满足公民的需求和期望，伦敦的公共服务必须为未来的技术发展做好准备。但要做到这一点，LOTI认为必须考虑“一座城市到底需要什么”。对智慧伦敦建设而言，LOTI的实际意义在于通过政府间的横向协作，以共享数据与开放能力的方式，实现智慧城市建设的战略统一、资源集约与创新自主，打造可复制、可复用的未来城市服务与产品。
LOTI最初设立在伦敦市议会，并利用大伦敦政府和伦敦市议会的拨款资金，以及注册为“核心成员”的自治市镇为期三年的会员费进行运作。这些资金主要用于在伦敦市议会内建立一个小型的专门团队，以及能力建设和特殊项目。
除了在战略层面、组织层面进行城市治理模式优化，伦敦市还积极采用数字技术对城市空间与居住环境进行改造。伦敦生活实验室（London Living Lab）是智慧伦敦的建设实验之一。该项目通过传感器网络部署，选取了海德公园、布里克斯顿和恩菲尔德3个地点作为实验地点，将数据科学与设计科学相结合，通过对土壤、空气、水质、噪声和光污染及公众参与的监测获取分析数据，科学评估区域内的发展情况，以了解官员、公共服务部门、市民、游客等多个利益主体参与的各种应用场景，为改善区域的生活环境提供建议。
1.2.2 城市治理工具“开源”
“开源”首先会让人联想到网络极客、GitHub、维基百科等关键词，是通过集聚全球互联网工程师的智慧与贡献，实现互联网研发创新的一种协作模式。通过巴塞罗那与爱沙尼亚的实践经验，我们可以看到，“开源”正在成为一种数字治理时代的创新风尚：互联网工程师们将涉及自身城市治理的平台、系统源代码积极发布到GitHub中，供全球城市数字治理工作者共享。
时任巴塞罗那首席技术官Francesca Bria在2018年提出，“数据是巴塞罗那智慧城市的核心。”她鼓励市民分享他们的信息，认为这与部署医疗、教育和交通等方面的技术同等重要，它们都有利于实现智慧城市计划。她同时还提出，智慧城市不只是一个关乎建筑结构与新技术的问题，政府必须建立一个可持续的经济体系，让每个市民都享受到智慧城市的成果。巴塞罗那市议会发布的《巴塞罗那数字城市2017—2020》强调了“数据驱动技术来改善政府工作、促进创新型经济发展和确保数字公平”的战略，这个战略有3个重点：数字化转型、数字创新和数字赋权。
在数字化转型方面，巴塞罗那主要关注科技如何提升和改善政府的运作效率和透明度，以及社会创新支持能力；数字基础设施如何解决住房、失业、社会排斥、健康、能源和交通等方面的重要城市问题；数据资源如何实现开放和规范管理。巴塞罗那开发了开放数据平台和开源网络应用程序等系列应用。例如，由欧盟“地平线2020”赞助的区块链项目——DECODE（见图1-8），主要探索如何建立以数据为中心的数字经济。DECODE提供工具让公民个人控制自己的数据，决定是否将个人信息保密或开放共享。其中，由公民生成、由物联网和传感器采集的数据可用于更广泛的社区范围，并具有适当的隐私保护作用。
图1-8 DECODE
在数字创新方面，巴塞罗那主要关注如何通过服务、规划、活动与基础设施推动数字经济发展，为城市的技术经济和数字生态系统的发展做出贡献；利用巴塞罗那工业4.0中心，建立一个围绕协作经济、循环经济、共享经济等的数字创客网络；通过巴塞罗那人居基金会推进“BIT Habitat-i.lab”计划，为城市和市民应对新挑战提供最合适的解决方案。“BIT Habitat-i.lab”计划的目标是负责任地使用数据和技术，使从该计划中受益的市民和企业的数量最大化。
在数字赋权方面，巴塞罗那提出通过数字教育与培训、数字包容、数字民主、数字权利提升市民的数字化操作能力，填平数字鸿沟以提高市民对城市决策的参与能力。Decidim.Barcelona（见图1-9）是一个帮助公民实现参与式民主的开源平台，让公民通过咨询建议、参与在线辩论、跟进提案等方式参与政府政策法规的制定过程以实现数字民主。到目前为止，大约有40000名巴塞罗那市民参加了在线咨询，巴塞罗那市政府共收到市民提出的10860个建议，其中8142个建议被纳入相关行动计划。巴塞罗那市政府目前已有超过70%的提案直接来自市民的意见和建议。此外，巴塞罗那专门开发了全新的城市数据基础设施，主要包括3个部分：一是建立一个名为“Sentilo”的开源数据采集和传感平台，以采集和汇总整座城市的物联感知设备数据；二是建设一个名为“CityOS”的开源数据分析平台，进行城市运行数据的大数据分析，并向社会开放数据接口；三是开发一个面向用户端的应用程序，让市民便捷地访问所有数据。巴塞罗那开发的所有平台与应用都是开源的，所有代码均已在线上发布。
图1-9 Decidim.Barcelona
从数据开放到代码开源是数字时代城市治理的一种趋势，数据开放可以改善城市治理与市民服务体验，而代码开源则可以吸引全球创新力量，二者共同为城市治理寻找合适的解决方案，以面对后全球化时代城市数字化转型的巨大不确定性。数据驱动的城市发展战略与治理框架不再只是一份来自市政厅或市议会的决策议程，而正在成为一个融合城市决策重塑、城市服务体验再造、城市产业发展创新与社会公平赋能多重关系的平台，在这个平台上，每个城市治理的主体与对象都在进行重新定位。
1.2.3 “数字公民”与城市空间重构
东欧国家爱沙尼亚于2014年创立了e-Residency（见图1-10），一种面向“数字公民”推出的数字与物理结合的ID卡（见图1-11），拥有e-Residency的个人或小企业主可以在其他地区远程注册欧盟公司，访问爱沙尼亚的公共电子服务，同时可以在任何地方管理企业。目前，爱沙尼亚“数字公民”数量已达68774个，其中注册了公司的超过13000个，覆盖160个国家，纳税金额超过10亿欧元（比爱沙尼亚的GDP的14倍还多）。“数字公民”计划为爱沙尼亚数字国家的建设提供了更大的空间和想象力，但是衍生于数字空间的新问题正在出现：目前来看，“数字公民”计划并不适合所有人，国际社会认为这项计划确实具有较高风险，“数字公民”很可能因为其是“不遵守反洗钱和恐怖主义融资法规的司法管辖区”而加入。
图1-10 e-Residency网站页面
图1-11 e-Residency kit
政策与实践专栏1-4
爱沙尼亚的“数字公民”
爱沙尼亚的“数字公民”本质是一种建立在区块链技术与e-Resident数字身份上的数字权利主体，它构建的理想状态是：我认可一个国家就可以成为它的数字公民，可以它的公民身份来做生意、工作。对于爱沙尼亚而言，“数字公民”有效弥补了其作为东欧小国有限的资源、领土与发展空间，从而可以吸纳来自全球的创新资源与资本。用户登录e-Residency的官方网站，根据提示操作，使用国际信用卡支付开通费用，即可申请“数字公民”。
“数字公民”包含的权益包括无须到爱沙尼亚就可以在该国注册欧盟公司（营业税率为0）、银行账户、电子银行，缴税，享受政府公共服务，适合互联网、区块链时代的创业者，以及被称为“数字游牧民族”的自由职业者。但是，“数字公民”并非护照，也不能免签进入爱沙尼亚，对国际旅行没有作用。
自2014年10月爱沙尼亚“数字公民”开放至今，现在已有160个国家的68774人申请，他们创建了5000家新公司，而加入“数字公民”的人中就包括德国总理默克尔、日本前首相安倍晋三等。
从数字治理层面而言，爱沙尼亚数字政府建设提出了两个基本指导原则：第一个是“仅一次原则”，该原则承诺只有一个政府部门或团体可以保存公众或企业的某种数据，这从本质上解决了数据源的唯一性问题；第二个是“默认数字化原则”，公众和企业的纸质信息都被输入数字化系统，政府无法追踪到通过纸质件查看信息的人员，但该数字系统准确记录了谁访问了哪些文件，加强了数据安全性的保护与操作合规性的审查。这两个原则实际上已成为爱沙尼亚“数字国家”发展的基石。
“数字公民”计划的背后是一个名为“X-Road”的数据交换与安全传输平台，“X-Road”可被视为爱沙尼亚建立区块链国家的重要基础设施，它使爱沙尼亚国内的各种公共部门和私营企业的电子服务信息系统能够相互连接并和谐运行。目前，“X-Road”已经搭载2773项服务应用，每天都有1000多个组织和企业在使用。为确保数据的安全传输，所有传出数据均经过数字签名和加密，所有传入数据均经过身份验证和记录。
此外，爱沙尼亚还在司法领域积极推进数字治理，爱沙尼亚司法部已经要求相关团队设计一个“机器人法官”，“机器人法官”可以裁定少于7000欧元的小额钱债纠纷，司法官员们也希望它能为法官和法院书记员清除积压的案件。目前该系统尚有许多细节未解决，需要在律师和法官反馈意见后再调整。在就业、教育和社会福利方面，爱沙尼亚开发了一个应用程序，该应用程序可以将下岗工人的简历送入机器学习系统，并将其技能与雇主进行自动匹配。
1.2.4 数字经济对城市治理的反哺
数字技术已不只是在工具与手段层面提升城市治理水平，诞生于数字经济领域的商业创新模式也正在重构城市治理流程与重塑数字治理理念。例如，德国汉堡发起了“寻找住所”项目（见图1-12），以解决城市涌入的难民居所问题。“寻找住所”项目利用“人机交互”城市建模和仿真平台，结合光学标记的彩色编码乐高积木、增强现实技术、触摸反馈和地理模拟算法，为城市环境的变化建模场景，并允许用户与不同的模拟场景进行交互，其目标是“使复杂的城市问题对不同的受众具有可访问性和可触摸性”。“人机交互”的城市建模与仿真平台可以将难民居所投放在一个指定街区，然后通过算法模拟出街区及周边的公共设施、水电供应、社区安全等问题，进而为难民营的设置提供评估数据。“寻找住所”不仅是一个利用新技术推进数字治理的优秀样本，同时也创新了市民参与公共决策讨论的方式与体验。
图1-12 德国汉堡“寻找住所”项目示意图
在缺乏高层建筑、城市租赁成本相对较高的背景下，为提升政府办公空间的使用效率、解决城市密集性的问题，阿姆斯特丹市开展了一项试点计划，允许民间社会组织进入政府建筑中未得到充分利用的办公室，从而在城市建筑中引入了爱彼迎型空间共享模式。尽管市政府不得不支付供暖、电力和安全等沉没成本，但在发现许多办公室闲置后，市政府仍发起了这个项目。基于这个创新项目，阿姆斯特丹市还希望将共享模式从办公室扩展到市政车辆和工具。
促使阿姆斯特丹市推进政府办公空间共享这个项目的另一个关键因素是阿姆斯特丹市的共享经济发展正在产生变化，这对居民和游客的生活体验产生了重大影响。作为一个深受爱彼迎用户欢迎的目的地，阿姆斯特丹市拥有2.5万间出租房，在鼓励、尊重社区的文化和历史完整性的基础上，阿姆斯特丹市开始对出租房执行严格的规定。2018年，阿姆斯特丹市政府将爱彼迎出租房的租期限制在每年60天；到2019年1月，这个数字减半至30天。共享经济和平台经济的性质正在迅速变化，地方政府必须在不阻碍潜在的地方经济增长的前提下，以促进地方利益的方式响应社区需求。而开放政府的办公空间被视为弥合和缓解共享经济管制规定的方式之一。