PART 1
第一部分 数字治理的新时代

【第1章】国际探索

1.1 美国

美国的数字治理实践路径可追溯至1999年，美国时任副总统戈尔首次提出“IT2”计划——《21世纪的信息技术：对美国未来的一项大胆投资》（Information Technology for the Twenty-First Century：A Bold Investment in America's Future）。“IT2”计划的主要内容包括信息技术基础性研究、科学与工程先进计算，以及社会经济和人才培养，其中，在社会经济和人才培养方面，该计划着重提到要研究如何让信息技术发挥更大的作用（促进信息技术在社会经济生活中的应用），以及如何避免滥用信息技术（如数据安全保密技术）、知识、价值及社会系统对信息传播产生影响等内容。由此可知，美国其实在20年前就已前瞻性地预见到了信息技术对社会、组织及个人产生的影响与价值，并极富远见地对未来的风险与陷阱进行了预警。戈尔不仅首倡了美国未来的信息技术战略，同时也是“数字地球”的提出者，数字治理领域的“数字国家”“数字政府”均来自“数字地球”。在“IT2”计划发布的20年后，美国特朗普政府在奥巴马政府的基础上发布了《国家人工智能研发战略计划：2019年更新版》（The National AI R&D Strategic Plan：2019 Update），特别提出开发能够补充和增强人类能力的人工智能系统，并日益关注未来的工作；处理人工智能的伦理、法律和社会影响；建立健康的、可信任的人工智能系统；支持人工智能技术标准和相关工具的开发等战略方向。因此，如果说20年前的“IT2”计划是美国政府面向互联网时代的战略准备，那么《国家人工智能研发战略计划：2019年更新版》则是美国政府面向智能时代的治理纲领。

除了从顶层设计入手捕捉、规范和矫正数字治理的目标与方向，美国各州、各城市也在不断利用司法手段保护和维系被数字技术不断突破与撕裂的社会共识和公共价值，不断面向突出的社会问题进行城市数字治理的创新尝试，并在更大范围内邀请私营企业、社会组织积极参与城市数字治理的生态建设。

1.1.1 城市法律与数字治理的边界

在信息时代曙光初露的时候，个人信息保护就作为一项短时期无法判断价值，但长期来看却“至关重要”的工作出现在美国政府部门的治理视野当中。自20世纪六七十年代以来，美国就在积极推进个人信息保护相关法规的制定，如1966年通过的《信息自由法》、1970年通过的《公平信用报告法》、1974年通过的《隐私权法》、1988年通过的《录像带隐私保护法案》和1998年通过的《儿童网上隐私保护法》。这些法规的影响随着信息时代的不断发展而逐步扩散到美国数字经济竞争与国家治理选择中。一方面，在白热化的全球互联网竞争当中，严格的个人信息保护制度的执行在某种程度上限制了美国企业对创新商业模式的想象力；另一方面，信息技术的发展日新月异，立法的滞后使数字平台在创新裂变过程中出现了法律盲点，有些问题无法得到及时的解决，比如剑桥分析公司在特朗普竞选总统期间通过脸书获取用户数据。

由于美国政府与各州及各城市政府并不是隶属关系，虽然美国政府在立法方面保持谨慎态度，但各州及各城市政府面对数字治理的新动向已跃跃欲试。2019年，旧金山政府通过了对《停止秘密监视条例》（Stop Secret Surveillance Ordinance）的部分修订，成为美国第一个禁止政府机构使用人脸识别技术的城市。2019年6月27日，萨默维尔市议会以11票赞成、0票反对的结果，通过了《人脸监控全面禁止条例》（Face Surveillance Full Ban Ordinance），萨默维尔市成为美国第二个禁止市政机构使用人脸识别技术的城市。2019年7月16日，奥克兰市通过了禁止市政机构使用人脸识别技术的法令，成为美国第三个禁止市政机构使用人脸识别技术的城市。旧金山政府在修订后的《停止秘密监视条例》中强调：“人脸识别技术侵害公民权利和公民自由的可能性大大超过了其声称的好处；这项技术将加剧种族不公正，并且威胁到我们的生活不受政府持续监视的权利。”美国城市在数字治理过程中的表现，究其原因，一是公民社会的成熟使市民意见在城市运行过程中享有极高的地位，而当数字技术与个人权利发生冲突时，这种意见更为鲜明；二是城市治理涉及的种族问题一直是美国城市公共服务无法绕过的问题，进而产生“形式公正”高于“事实安全”的城市治理幻象。

对于商业网络平台而言，个人信息是一种盈利模式；对于城市公共部门而言，个人信息是一种治理资源；对于公众和企业而言，个人信息是一种权利；而对于不法分子而言，个人信息则是一种武器。由于数据流动的范围、速度逐步扩展、提升，数据采集和应用的手段与方式也在不断优化，对于个人信息的定义也处于动态变化中，这为城市治理带来了更为严峻的挑战。事实上，2017年，纽约市议会就一致通过了一项算法问责法案以解决算法歧视问题，这是美国首次对算法制定措施。纽约市围绕这项法案成立了一个专门工作组，研究市政机构如何使用算法做出影响纽约人生活的决策，以及这些算法是否对人有年龄、种族、宗教、性别、性取向或国籍方面的歧视。专门工作组的报告也探讨了如何使这些决策的制定过程变得易于被公众理解。在数据与算法驱动城市发展的当下，如何围绕城市数字治理构建一个更为开放、透明的协作机制，或许是所有城市都需要考虑的焦点问题。

1.1.2 城市技术的价值及其角色演化

LinkNYC是纽约市于2014年启动的免费高速无线网络计划，该计划将街边的旧电话亭改造成能够将整座城市与免费高速无线网络服务连接起来的通信枢纽，为市民提供免费无线网络、手机充电和应急电话等服务（见图1-1）。2016年，LinkNYC布局了世界上规模最大和速度最快的城市无线网络。从城市治理层面看，LinkNYC曾引发了两件值得关注的事件：一是由于太多无家可归者利用LinkNYC的电话亭中的平板电脑浏览网站，有的甚至浏览色情、凶杀等非法网站，LinkNYC最终于2016年下半年关闭了互联网访问权限；二是在“乔治·弗洛伊德事件”[1]后，LinkNYC在2020年6月2日开始显示因警察暴行丧生的人的名字，其中包括乔治·弗洛伊德、布雷娜·泰勒等近30人的名字。由此可见，LinkNYC不再只是一种数字基础设施，它开始在公共领域扮演一种唤醒城市精神与社会良知的数字媒介。数字基础设施在推动实现城市数字公平的同时，也可能因为“使用行为”的不可控而走向相反的方向。

纽约市城市服务统一热线NYC311创立于2003年，在纽约的城市治理过程中扮演着举足轻重的角色，其初衷是在大城市打造小城镇的人情味。与中国的12345热线不同的是，NYC311将热线服务与在线服务结合得异常紧密。NYC311为纽约市民提供反映街灯故障、涂鸦或超时施工等问题的途径，帮助他们参与改善切身生活的过程。在2020年新冠肺炎疫情期间，NYC311的在线平台收到了十万余条有关新冠病毒的查询信息。NYC311官网首页（见图1-2）不仅提供涉及市民生活、出行、工作、健康等的信息咨询服务，还通过对在线搜索量、电话咨询量进行分析，筛选出热门问题和咨询内容提供给用户。

2012年2月29日，纽约市正式通过《开放数据法案》，美国历史上首次将政府数据大规模开放并纳入立法；2013年，纽约市提出数据驱动的城市服务目标。纽约市建立了城市级数据开放平台，该平台可提供数以千计的可公开下载的数据类型。为鼓励市民查看和使用政府数据，纽约市政府还专门在政府官网设立了“OPEN FOIL NY”的申请入口，市民和企业可针对自身生活和发展的数据需求，通过该入口向50多个纽约市的城市政府部门与公共服务机构提出数据开放请求。纽约市的政府公共数据开放不仅为普通公民带来了数字福利，也由此产生了大量的数据分析和应用开发的网站和创新团队，大量高科技人才和企业对政府公开的数据进行利用和研发，创新前沿科技应用，创造出巨大的商业价值，充分展现了海量政府公共数据的服务能力。目前，纽约通过政府公共数据设计和开发的城市服务App已达21款，涉及交通、犯罪、健康、应急等领域。

除纽约市外，波士顿、芝加哥等城市也通过数字技术提高了城市治理的体验与效率。冬天，波士顿的街道经常被厚厚的积雪覆盖。2013年1月，波士顿新城区办公室发布了一款名为“领养消防栓”的应用，该应用在地图上标注了全市13000个消防栓的位置，市民可以申请“领养”一个或多个消防栓，并承诺在大雪天将自己“领养”的消防栓从积雪中挖出来。完成“领养”手续后，市民会在消防栓被积雪覆盖时收到通知。当消防栓附近社区发生火灾时，城市消防部门可以减少寻找消防栓的时间，就近取水，及时扑灭大火。芝加哥则推出了“领养人行道”的应用，市民可以在大雪天为自己“领养”的人行道清除积雪，以提升城市交通的通行效率，减少交通事故的发生。以游戏化的“领养”场景入手，波士顿与芝加哥通过线上线下结合的方式，以“开放数据+移动平台”为途径，推动市民主动介入城市治理的具体事务。

在敏感而棘手的城市社会事件中，数字技术将扮演怎样的角色？美国不仅允许公民合法持枪，还允许警察在遇到危险时自主判断是否要开枪，这也是警察执法过当或故意杀人引发城市骚乱的重要原因。如何规避历史惨案发生并进一步推动警察执法透明化是城市治理对策中的一项重要任务，美国科技媒体Ars Technica报道，Yardarm是加利福尼亚州一家研发武器技术的创业公司，该公司研发了一套面向军队、警察、安保及私营军事公司的智能枪支“云”管理系统。Yardarm的研发团队在手枪的握把内部、弹匣后方的空间里加入了一块包含电池、GPS、击发传感器等多种元件的芯片，该芯片通过蓝牙与持枪者的智能手机连接在一起，从而使手机成为数据上传的中继器。手枪的实时信息会出现在Yardarm开发的Real-Time Crime Centers（RTCC）云管理系统中。通过RTCC，监控者可以查看手枪的位置、手枪内是否有弹匣、手枪是否和警员分开，以及大致的射击方向，如图1-3所示。也就是说，通过“枪联网”与“枪支云”，Yardarm研发的“云”管理系统取代了执法记录仪等传统系统和设备，更为精准、透明、实时地记录执法现场的每个细节。当警察的执法过程出现争议时，人们可以从云端调取实时数据以回放现场，为社会争议提供证据素材。

数字技术与数据要素不仅在城市治理过程中扮演着辅助工具与干预手段的角色，同时也在一些极具争议的领域充当着创新驱动的引领者，通过全新的解决思路介入城市治理的具体场景，并围绕市民需求与城市利益，构建轻盈而高效的城市治理新模式，“领养消防栓”“枪联网”等都是极佳的案例。

“清除我的记录”（Clear My Record）是一个人工智能自动程序，主要用于清除曾经非法但现已合法化的个人犯罪记录。2016年，美国公民技术非营利组织Code for America推出了这个项目，为寻求记录清除的个人提供服务。此前，由于旧程序的复杂、昂贵和耗时，在数千万名美国人中，只有一小部分人有资格清除他们的犯罪记录。2016—2018年，想要在旧金山清除犯罪记录的人，无须亲自前往公设辩护律师的办公室，只需要在手机上花8分钟填写一份在线表格，就可以开始犯罪记录的清除过程。“清除我的记录”自推出以来，已使成千上万的人员受益，为他们重新参与社会和经济活动打开了大门，这些活动都是此前有刑事记录的人难以接触到的，如找工作或获得助学金。

2018年，Code for America认为，尽管有这项服务，但消除大规模记录的负担仍落在了个人身上，而不是政府身上。即使个人提交了申请，地方政府也没有能力及时处理这些申请。为了实现大规模的记录清除，Code for America在2018年5月开发了Clear My Record（自动清除我的记录）。Code for America与加利福尼亚州几家县地方检察官办公室合作，后者批准Code for America访问有犯罪记录的个人数据。因此，Code for America能够区分适用自动规则的条件和需要进行个人审查的合规性因素，生成一份符合清除犯罪记录资格的个人名单。Clear My Record基于数据、算法与人工智能技术，在社会治理过程中充当了一种新型角色——从社会问题的纠正与规范工具转变为社会裂痕的弥合和抚慰工具。

1.1.3 数字平台赋能及其异质性

数字平台正在成为城市运行发展中不可忽视的力量，不仅影响着城市的政治秩序（如来自社交平台的竞选广告），显示着城市经济与商业消费的偏好和质量（如本地生活服务平台的信息），还影响着城市安全、人们的劳动权利与社区风俗。例如，优步司机除了获得乘客的打车费用，还要求优步平台支付自身贡献数据的费用；爱彼迎在社区大量上线个人房屋，外来租户对社区的管理秩序与安全产生了影响，社区居民开始要求将爱彼迎赶出社区。在这里，数字平台扮演了一个打破既有城市运行秩序与治理秩序的“侵入者”。但是，更复杂与多元的局面正在出现。

Citizen、Nextdoor与Ring是以城市社区为核心的数字平台，分别如图1-4、图1-5、图1-6所示。其中，Citizen是一个连接市民与志愿者的城市移动安全App，实现了市民发布报警信息、志愿者确认信息、警察接警执法的全流程操作。为了用户的安全，该应用还特别设置了保护措施，如不显示用户报警的准确地址，只显示离报警地址最近的十字路口。Citizen看上去是一个近乎完美亦符合个人隐私保护价值的应用，但其同样衍生出了其他问题。在Citizen中，只有某社区出现了新的报警信息，原有报警信息才会消除。由于数据的叠加与积累，一个新社区居民或投资者在了解社区信息时，会看到满屏的红色报警信息，他们的第一反应或许就是迅速逃离该危险社区，这将导致部分社区被“数字抛弃”。在为市民带来安全感的同时，Citizen也带来了数据衍生的潜在风险。Nextdoor是于2010年开发的美国最大的邻里社交App，用户需要提供准确的家庭住址才可以注册。Nextdoor通过用户的地址划定社区范围，并为社区用户提供邻里问答、二手市场、本地服务搜索等服务。在为用户提供便利的同时，Nextdoor也承担了两种功能，一是充当了社区志愿者的平台，及时发现和公布社区的可疑人物与事件；二是进一步推动邻里相互监督与信息共享。Nextdoor是私营数字平台，可以直接获取用户的家庭地址，其接受监管的强度很高，与当地警务部门的合作越来越密切。Ring是一家创立于2012年的智能门铃公司，互联网科技巨头亚马逊于2018年斥资10亿美元对其进行了收购，Ring的代表产品是配备摄像头的智能门铃。智能门铃检测到有人在门口，就会通过应用程序在用户的平板电脑或智能手机上做出响应，让用户无论身处何处都可以听到音频、看到视频，并与站在门前的人进行交谈。Ring在一份声明中表示，Ring致力于通过为社区提供有效、价格合理的家庭安全工具来减少社区犯罪，对家园、社区乃至世界都会产生积极的影响。

从Citizen、Nextdoor到Ring，数字技术对社区治理、城市治理产生的影响已不是“凌空蹈虚”。从城市、社区，甚至到家庭，数字平台对城市治理的驱动已不止于宏观调节或辅助决策，而是直接作用到每座城市或社区的个体。此外，Ring的出现也表明，打破时空、软硬结合、远程协同的方式正成为未来城市治理需要关注的主流模式。

科技公司与数字平台的爆发力与创新力将是数字时代城市治理的重要变量。从美国城市的数字治理实践可以看出，科技企业在当前的法律框架下依然是城市发展的重要引擎。无论从成本效率、驱动要素，还是从创新机制来考虑，城市公共部门与科技企业在解决城市问题方面的合作与协同，已成为城市治理的常态。