2.2 府际关系

“府际关系”一词最早起缘于美国联邦制下的府际运作实践，指联邦政府与州政府、地方政府的互动运作关系。对于中国而言，研究府际关系大多以中央与地方关系为分析范式。本节提出的是以城市为核心的府际关系，包括城市的隶属主体与控制对象、城市的运作力量来源，以及城市的边界与形态演进。

从中国现行的城市等级与类别来划分，城市主要分为直辖市、计划单列市、副省级城市、省会城市、地级市与县级市。其中，直辖市包括北京、上海、天津、重庆，具有和省级政府同等的行政权力与经济权力。计划单列市最先出现在20世纪80年代，目前中国共有大连、宁波、厦门、青岛和深圳5个计划单列市，其在经济社会管理、财政、立法等方面与省级政府级别权限相同，但是从统筹全省公共资源来看，计划单列市又近乎于“权力孤岛”。作为国内城市改革与经济发展探索的先行区域，计划单列市在新一轮的科技革命与制度变革进程中也在不断进化，从国家层面也被赋予了更多的历史使命，比如深圳经济特区在建立三十周年时被授予“中国特色社会主义先行示范区”，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》发布，对深圳在投资、法律、贸易、政务、城市建设等方面的未来改革发展进行了部署，而长三角地区的宁波与舟山的“甬舟一体化”也被提上日程。由此可见，计划单列市在推动区域发展中发挥了积极作用，其与周边城市的关系正在不断改变，“权力孤岛”在逐渐向“发展引擎”转变。以沈阳、长春、哈尔滨、南京、杭州、济南、武汉、广州、成都、西安为代表的副省级城市，也正在面临城市转型，比如杭州、武汉、成都在逐步通过电子商务、工业互联网及科技投资等实现创新发展，以拓展城市的资源吸附能力与发展后劲。其他省会城市如长沙、合肥也在新的城市竞争中逐步找到自身的定位与发展优势。

武汉作为副省级城市在2020年新冠肺炎疫情初期的表现，体现了传统城市府际关系的困局与窘境。武汉作为一个国家的交通地理中心，在城市应急系统、城市管理体系、城市风险预测等方面存在不足。这种城市应急能力与城市等级之间的“维度落差”，不只反映在显性的管理、空间方面，也反映在更高维度的信息空间滞后方面。在如此高密度、高人流的超大型城市中，各种各样的信息需要被及时收集、反馈、计算、处理和控制，但武汉在这方面存在严重缺位。住房和城乡建设部城市设计专家委员会委员张宇星认为，城市升维的本质，是要从更高维度去理解和控制城市。根据经济地理学研究，现代城市中有POET共4种流：P即人流（People），O即物流（Object），E即资金流（Economic），T即技术流（Technology）。这4种流决定了整座城市的日常运行能力、城市功能的集聚程度和扩散程度。但是，这次疫情暴露出来的却是更高维度的流——信息流（Information）的问题，信息公开、物资调配、疫情防控、密接追踪等方面的失守，最终都能够归于信息流的“失控”[7]。武汉在新冠肺炎疫情期间暴露的问题也警醒了城市决策者与市民，改变了他们对“大城市”、城市等级及相匹配的城市运行能力的认知，也有力地证明了城市的能力与能量已不再由城市的行政等级、经济体量、人口数量、投资体量、资源禀赋等决定，而是由更高维度的基于信息与数据的应用、分析、增值等能力决定的。综上所述，数据在重构府际关系。

除了武汉，在贵阳、兰州、西宁等城市，“东数西算”[8]成为城市府际关系革新的机会。从传统区域发展、城市发展的角度而言，“西气东输”“南水北调”等均是依靠中央政府进行政策性配置与干预的城市公共资源供给服务，是对区域资源分布的均衡性调节，而以云计算、大数据等为主要内容的“东数西算”则是基于城市产业与未来发展的主动性参与，在能耗、用电成本、网络延时、资源共享等方面进行调节配置，是一种改变城市府际关系的杠杆与动力。与“西气东输”“南水北调”不同的是，“东数西算”不再一味地消耗城市本土资源，它带来的不只是城市计算成本的降低，更多的是通过数字化基础设施与配套产品的构建，实现城市的发展转型。

汤姆·米勒在其著作《中国十亿城民》（China’s Urban Billion）中表示，中国形成分散式的城市化格局有一定的历史原因。20世纪80—90年代初期，人们普遍认为，由沿海城市独享发展成果显然是不公平的。到20世纪90年代末，政府开始支持基于公平理念的广泛城市化进程。于是中央政府将大量资金投入到中西部地区的中心城市中，以促进区域平衡发展，而始于2000年的西部大开发则是这种城市化战略的具体政策表现之一——以效率换取平均。而从当前的城市群、都市圈、经济带的发展趋势来看，中国正在逐步抛弃行政力量引导的区域发展，转向通过产业融合、治理协同及数字化转型实现协调发展，而这种成效也正在长三角地区、珠三角地区、粤港澳大湾区、成渝经济带显现。更重要的是，传统的城市等级体系正在被瓦解。

在中国的政治制度体系中，城市政府一直在城市运行与治理中充当“家长”的角色，对城市规划建设、公共品的设计与配置，以及城市生活的模式具有举足轻重的影响，从某种程度而言，城市政府决定了城市命运。但随着城市型社会的崛起，城市府际关系的不断演进，城市发展的内生力量与组织在不断涌现。越来越多的行业组织、市民群体加入城市建设与发展的过程当中，城市发展的格局逐步由“控制型”转变为“沟通型”“合作型”。比如，在以社区物业公司为代表的基层治理中，社区居民可以通过电子投票的方式参与到相关物业事项的决策及业主委员会的组建和运作当中；以共享民宿、共享单车、网约车等为代表的城市新兴数字经济企业，也被邀请参与行业标准、规范的设计和制定。传统视野下“一家独大”“单一化”的城市政府控制体系与权力体系被逐步消解，城市型社会支撑的多维城市权力格局初步显现，而市民、企业及第三方力量在积极参与城市治理。

麦肯锡认为，城市生产力的发展没有固定的限度，“在城市中心区发展的道路上，唯一的障碍是城市跟不上自身的发展，从而无法对其加以管理。”那么，城市管理如何跟上自身的发展？对于超大城市而言，其发展过程中须掌控的是如何更好地探索未来城市发展的规律与势能；而对于中小城市而言，更大的挑战来自自身如何塑造与构建一种区域角色与发展势能，超大城市要确保在石头滚下山的时候勒好绳索不要失控，而中小城市则须考虑如何“将石头先滚上山顶”。从目前情况来看，数字基础设施支撑的数字治理模式构建成为城市寻求自身管理能级进化的阶梯之一。2020年，腾讯研究院发布的《数字中国指数报告（2020）》显示，除了珠三角地区、京津冀地区及长三角地区发展迅猛，得益于城市群的先进示范作用和辐射作用日渐强化，四五线城市的数字化进程也按下了“快进键”。因此，城市群效应不只存在于城市群内部，对周边中小城市发展也有着间接的辐射带动作用。

在数据要素流动带来的改变下，城市的边界变得越来越模糊，原来依靠行政区划、界碑设置来界定的城市范围，在物流、资金流、信息流一体化的趋势下已经逐渐被消解，原来固定不变的城市府际关系现在变得越来越多元与多变。原来依靠市政府、市行政中心设计的城市中心，现在逐渐被商场、商业街、中央商务区等经济地理标识取代。城市群、都市圈、经济带的发展使城市间的协同方式更为高效与敏捷。信息与数据的流动加速了人口流动，同时也带来了城市疆域的扩展与治理能力的压力，特别是在长三角、珠三角等城市群地区。百度地图慧眼与同济大学建筑与城市规划学院利用百度地图迁徙数据，测算了全国各城市在不同时段的人员流动特征，编制了《2019—2020年中国城市人员流动性报告》。

从总体上看，以胡焕庸线为界，我国城市人员流动性“东强西弱”现象十分明显，人员流动规模和广度最大的城市全部在胡焕庸线以东地区，京津冀、长三角、珠三角三大城市群的人员流动较为突出；华东地区、华中地区、华北地区、西北地区、西南地区与其相邻地区的城市人员流动规模和广度均较大，人员流动基数大、范围广，城市人员流动普遍活跃；以珠三角地区为中心的华南地区城市人员流动规模大但广度较小，人员流动基数大但范围较小；胡焕庸线两端的东北地区和西南地区南部的大部分城市流动规模和流动广度较小，城市人员流动相对不活跃。

此外，信息与数据领先于土地、劳动力、资本、资源等其他要素，成为比特空间干预和“控制”城市化进程的关键要素。而快递物流、科技投资等要素的融入也在加速信息与数据的传递，对城市府际关系的最直接影响则体现在行政、经济、品牌等层面对城市的“放大”与“挤压”中。乌镇、龙港与鹤岗则充分说明了城市在数字时代的“延展”与“内卷”倾向。自2015年世界互联网大会永久会址落户乌镇，乌镇由一个拥有乌篷船、话剧节、茅盾文学奖颁奖地的江南水乡古镇，摇身变成了一个在每年固定时间内汇聚全球新经济名流、国内外政要及资本大鳄，并不断输出前沿数字治理与发展理念的思想阵地，成为可以媲美瑞典达沃斯、海南博鳌的以思想为标志的小镇。乌镇是一个旅游文化与互联网结合的古镇，文化底蕴是乌镇得以发展的基本，互联网元素则是乌镇的未来增量，文化与数字在乌镇得以很好地融合。在每年的世界互联网大会期间，乌镇也成为互联网创业创新项目的尝鲜地及商业模式测试地，比如互联网医院、无人机、无人驾驶等均率先在乌镇出现。人们在谈论乌镇的成功时，无法忽略浙江省的数字经济体量，以及阿里巴巴作为全球顶级数字经济企业的背书效应。此外，作为被“外力”推上世界舞台的“互联网+古镇”，更重要的是，乌镇汇聚了中国传统文化、建筑、风景最精华的“慢”的部分，通过世界互联网大会这样的平台呈现出最讲究“快”的数字经济。从某种程度而言，乌镇的能量与影响范围已远远超过了自身的地理边界与行政范围，也超过了上级主管单位桐庐市的影响范围。

中国首个“镇改市”龙港市则是新型城镇化发展的最新路径。1985年的“造城”高峰让龙港镇冠上了“中国农民第一城”的称号。1994年，龙港镇综合经济实力已跃居温州市乡镇第一。2018年，龙港镇实现地区生产总值299.5亿元，人口达到38.2万，辖区面积183.99平方千米，城乡居民人均可支配收入分别为54500元、28302元，在全国综合实力百强镇排名中再度提升一位，居第17位。龙港镇的特色产业也为它赢得了“中国印刷城”“中国礼品城”“中国台挂历集散中心”“中国印刷材料交易中心”四张国字号金名片，其年产值超百亿元。2014年，龙港镇被列入首批国家新型城镇化综合试点镇范围。2019年，经国务院批准，龙港撤镇设市，打开了特大镇新型设市的改革通道，迈出了新型城镇化开创性的一步。在设市后的一年内，龙港市推动了多项城市改革举措，通过扁平化、低成本、高效率的改革导向，创新实施“十个一”的改革路径（见图2-3）。

由此可见，以城市为核心的政府权力与治理体系整合，已成为改革的主攻方向。此外，龙港市将基层治理综合改革作为核心内容之一，打造扁平化、社区化、网格化、信息化的四化基层治理模式，全力做强社区、做优服务，努力通过大网格实现对社区的直接管理，通过片区服务综合体实现对老百姓的就近服务，通过信息化、智能化实现整体政府建设，不断完善智能高效的基层治理新模式。从数字治理角度来看，在龙港市还是“镇”的时候，在浙江省温州市“五级联动”（省、州市、县市区、乡镇、村）的政务服务与治理体系中，“镇”排在倒数第二级，其城镇化发展的内驱力明显低于“州市”。由此可以看到，龙港市在设市后的第一年就在城市行政审批、基层治理等方面通过数字赋能推出了多项改革措施，体现了中小城市的改革发展活力。

鹤岗市作为黑龙江省下辖的地级市，则是在资源城市转型失败之后未快速登上数字化转型列车的典型，“内卷化”发展让鹤岗市在人口、资源、经济活动等方面的体量无法与其城市空间规模相匹配。当然，鹤岗市及整个东北城市的发展与历史也有关系。鹤岗市被誉为“百年煤城”，在被过度开采之后，在煤炭资源枯竭后却因为“30000元去鹤岗买套房”而登上社交媒体热搜：一位在拉萨市打工的年轻人在鹤岗市用30000元买了一套房，最终被迫以22000元卖掉了这套房，并离开鹤岗市回到拉萨市。一方面，居高不下的房价成为年轻人无法安居的巨大挑战；另一方面，房价总额甚至不够一线城市一平方米的边远城市逐渐被年轻人抛弃，成为被遗弃的城市。最终，此类城市进入一个恶性循环——投资和产业发展的低迷导致人才流失、环境落后与公共服务缺失，反之亦然。在类似鹤岗的资源型城市转型失败或错失发展机遇或因城市群的大环境辐射，成为高速发展时代的旁观者的同时，类似杭州、东莞、厦门的城市则因为数据资源的丰富与开放迅速崛起，成为竞争力卓越的领跑城市。

城市与城市、城市与城镇、大城市与小城市、城市与城市群……这些关系均在数字化的高速发展中由原来固定的“控制与被控制”关系，转换成“控制与反控制”“合作与竞争”关系。在方兴未艾的数字化革命进程中，每座城市均面临着“两难局面”：既要防止城市治理能力跟不上自身发展速度，又要防止被时代抛弃而跌入低位循环的发展环境中。超大城市需要继续刷新纪录、维持地位，并创新探索城市的未来，协调和处理它们与城市群、卫星城市/城镇之间的关系，通过区域协调发展以避免形成“灯下黑”的发展局面。中小城市则需要通过数字思维、数字技术、数字平台与数据要素打破“3个边界”：其一是地理边界，中小城市要进一步吸聚人才，就要树立“市民即用户”的价值理念，通过城市政务服务平台、城市群“一网通办”平台，以及“跨省通办”“省内通办”，最大限度扩大自身发展的数字疆域；其二是行政边界，中小城市要重新定义城市治理与服务的边界，通过行政审批局及更多的制度创新，以城市整体政府理念，打通部门之间的隔阂与数据共享的障碍，实现打包式的便捷服务；其三是产业边界，中小城市要打破“地区资源决定产业特征”的固有思维，利用电商平台、直播平台及全球供应链基础设施，用心挑选符合本地发展诉求的优势产业，实现全网销售。

此外，除了行政力量、政策力量的影响与驱动，城市的发展开始逐步接收和获得来自网络空间的价值与力量，并通过专业化的运营突出自身的城市属性与魅力。除了利用快手、抖音等平台“被看见的力量”，以乌镇为代表的IP化正在成为趋势。城市通过运营以文旅、历史、艺术建构的城市IP，逐步打造自身特色，并通过大数据与智能技术进行市场化商业模式设计，从而实现可持续发展。而很多中小城市并不存在独特的定位及发展优势，它们需要依靠自身的竞争机遇与“势能”设计并实现可持续发展，如合肥通过成功投资高新科技、新能源汽车而成为快速发展的典型案例，这是整座城市治理体系良性运作的结果。合肥对科技政策、政务服务、营商环境、发展生态等进行了体系化设计，并非盲目投资新兴产业。杭州最早在全国提出打造“数字治理第一城”与“数字经济第一城”的目标，作为支付宝与淘宝总部的所在地，杭州的城市标签逐渐从旅游变为电子商务、数字经济、城市大脑，其背后也包含了政府在政策、服务、投资等方面的探索与试错。

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[1] 一般中央部委的垂直管理部门称为“条”，地方政府的横向行政部门称为“块”。

[2] 资料来源：冯奎，《城镇化发展将出现新特征》，中国发展观察，2014年。

[3] 资料来源：范毅，《城镇化发展的新特征》，北京日报，2020年7月27日。

[4] 电子商务、社交电商带来的消费下沉、品牌下乡，以及扶贫纾困带来的农产品进城。

[5] 资料来源：徐林，范毅，《改革开放四十年中国的城市化》，比较，2018年第6期。

[6] 资料来源：亨利·列斐伏尔著，李春译，《空间与政治》，上海人民出版社，2007年。

[7] 资料来源：张宇星，《疫情之后，城市亟需升维》，2020年2月25日。

[8] 资料来源：王建冬、于施洋、窦悦，《东数西算：我国数据跨域流通的总体框架和实施路径研究》，电子政务，2020年第3期。