Ⅰ 学术研讨篇

基层治理创新与法治建设的理论与实践

——“基层治理创新与法治四川建设”会议综述

成都市中级人民法院研究室

2017年6月18日，由中国行为法学会、四川省依法治省领导小组办公室、四川省法学会、四川省法官协会联合主办，成都市中级人民法院、四川省蒲江县人民法院、人民法治杂志社共同承办的“基层治理创新与法治四川建设”会议在四川省蒲江县召开。来自各大高校、研究机构、人民法治杂志社及四川辖区相关行政部门、政法系统、社会团体组织等240余位学者及实务专家参加研讨。与会代表围绕基层治理与法治建设的基础理论、在法治框架下加强基层治理创新、信息技术创新与基层治理等问题进行了探讨。

一 基层治理的基本含义是党领导下的合作与共治

改革开放和市场经济的不断发展打破了我国原有的国家统揽政治、经济和社会等所有事务的格局，社会治理结构由以政府为主的一元治理模式向多元主体共同治理的社会共治模式转变。基层治理是国家治理的基础层次和重要组成部分，厘清“基层”和“基层治理”的概念是讨论的前提。四川大学顾培东教授认为，“基层”首先是级别概念，通常把县及县以下的行政地区称为基层；其次是组织概念，把体制最末端的组织称为基层；再次是空间概念，把与社会成员生存和生活关系最直接的空间称为基层。因此，基层在社会治理语境下就是指国家体制最末端的组织以及它所能覆盖的地域和空间。基层治理的目的就是有效实现对每一个社会成员具体社会行为的规制，为不同社会成员提供有效的社会公共产品和服务，从而构造社会经济转型后国家与社会成员的合理关系与秩序，防止在新的社会形态下国家与社会成员的关系失控。时任中国行为法学会副秘书长、人民法治杂志社执行总编辑陈惊天认为，基层治理就是要在党的领导下，坚持政府主导、民众参与、社会协同，最大限度地统筹发挥社会力量，互相配合、协同联动，提供有效的社会公共服务产品，构建多方良性关系和合理秩序，有效实现国家对社会成员的行为引导，最大限度地增进人民福祉。时任中国行为法学会会长江必新认为，“合作共治”是基层治理以及基层治理法治化和现代化的核心命题。现代的基层治理，既不是单纯的国家和政府治理，也不是单纯的社会自治，而是社会、政府以及其他非政府组织和公民个人的合作共治，因此，现代基层治理的定位既不是单纯对自然社会秩序的维护，也不是简单对矛盾纠纷的解决，而是要提供更加丰富的满足人民群众需求的社会公共产品，还要增进人民群众的福祉，让人民群众过上幸福美好的生活。国家行政学院马庆钰教授认为，基层治理的一个重要理念就是“多元参与或者多方参与共同治理”，其核心是“参与”，“参与”蕴含着人权价值，多方参与、多元共治的理念包含责任和义务，基层的和谐参与，能够促进基层稳定。

基层治理的基本含义是党领导下的合作与共治。江必新会长认为，首先，党组织在合作共治中要发挥重要作用。党的领导既是中国特色社会主义基层治理的重要特色，又是中国基层治理的决定性因素，在基层治理中发挥党组织的引领、整合作用至关重要。其次，国家和政府要提供必要的公共产品和服务，尤其是提供必要的制度供给，这种制度供给既要为自治体及成员的权利自由设置底线，又必须处理好法治与自治的关系，给自治体创造充分的自治空间。再次，司法在基层治理中扮演着特殊的角色，其核心功能应当是防止和化解自治体内部可能形成的冲突和矛盾纠纷。因此，在社会自治体系中，司法所代表的国家公权力也要受到一定程度的限制，只有自身组织不能解决和消化的冲突矛盾才需要司法介入，从而为社会自治组织自身内部的调解留出空间。最后，社会自治组织是基层治理的核心主体。一方面，要充分利用自治组织解决自治体成员之间产生的冲突争端；另一方面，还应处理化解自治体成员和自治体管理机构之间的冲突。成都市中级人民法院院长郭彦认为，基层治理的核心在于大力推进诉源治理，为此要树立三大理念，坚持共治共赢，实现诉源治理的联建共享；坚持全域全程，实现诉源治理的全方位满覆盖；坚持多方多元，实现诉源治理的多种多样。时任眉山市中级人民法院院长张能认为，党政主导对构建多元化矛盾纠纷解决体系，鼓励和支持社会参与矛盾纠纷化解，逐步实现政府治理和社会自我调节、居民自治具有关键性作用；法院指导有利于形成体系化、规范化的多元解纷系统，法院审判工作与多元解纷工作的衔接将赋予非诉纠纷解决正当性和权威性；非诉调解组织如果能通过增强其自身活力和生存能力，最终脱离政府的“输血”支持和法院的持续借力将能发挥持久作用。

二 基层治理的核心要义是统筹与实效

基层治理关乎经济发展与社会稳定。顾培东教授认为，社会治理的三个维度是权威或国家制度、交换或产权以及意识形态。改革开放以来，市场影响不断扩大，个人与国家之间的交换减少，国家的动员力及影响力辐射降低，价值多元化进一步凸显，主流意识形态不断减弱，基层治理出现盲区和失序状态，因此创新基层治理刻不容缓。马庆钰教授认为，基层治理创新来源于三方面的迫切需要。其一，基层治理是国家治理现代化的细胞和单元，连接国家治理现代化与个体生活。其二，社会主要矛盾已经从物质生产供给短缺和人民群众需求之间的矛盾，发展为社会大众的参与需求和政府提供的满足其参与需求的条件供给短缺之间的矛盾。三是基层社会治理需要尽快回到科学理性的轨道。

基层治理需要统筹展开、延伸、落实。时任四川省委副秘书长、四川省依法治省领导小组办公室主任杨天宗认为，抓好系统治理、抓实落地见效、推进依法执政、树立法治权威、夯实打牢基础是十八大以来四川推动依法治国基本方略在四川落地生根的基本经验举措。四川大学韩旭教授认为，成都要打造智慧城市，离不开基层治理手段的创新。精准治理是将精准扶贫的理念引入社会治理，突出了治理重点，实现资源的优化配置。中共中央党校卓泽渊教授认为，地方法治建设是国家法治的区域实践。中国从法律视角看，一个国家，两种制度，三大法系，四大法域，各区域发展不平衡，区域型法治建设实践异常重要。同时，地方法治建设是国家法治建设的实验基地，具有典型性，有易于启动、成功可行、风险可控的实践优势。地方法治建设还是国家法治的特殊需求。首先，国家整体的法治考量难以契合地方实际、顾及局部具体，而地方法治建设为国家法治建设提供了必要性和空间；其次，国家法治建设由地方实践构成，地方的法治建设是整个国家法治的重要组成部分；最后，地方法治建设可以针对本地区的特殊法治需要，发挥独特的作用。例如，在沿海地区，当地的法治建设可能就需要考量如何处理海洋、渔业、航海等领域的问题，而这就是当地独特的法治需求。中国作为一个幅员辽阔的大国，地区实际情况各不相同，这就是地方法治建设最为急迫的必要性。

目前，基层治理需要与司法改革充分融合，实现共促。顾培东教授认为，在司法改革新形势下，如何将社会治理的要求传导到司法审判中值得思考。一是对司法去地方化的要求与地方治理一体化是否形成冲突，应充分评估。司法改革强调司法摆脱地方保护主义，但在基层治理实践中，基层司法与地方党政都有千丝万缕的联系，因此，如何既保证司法权依法独立行使，又充分发挥司法在地方治理中的作用，避免司法影响基层治理一体化。二是司法的专业化建设与基层治理简易化存在一定的紧张关系。一方面，要大力提升司法队伍的精英化、司法活动的正规化、司法能力的专业化水平；另一方面，必须思考如何提升人民群众参与司法的能力。总体而言，司法改革一定不能与社会治理的政治逻辑直接冲突，政治路径永远是第一位的。要处理好基层治理与司法改革的关系，既要保障司法权公正行使，又要保障司法权在基层治理中发挥作用，并与群众参与诉讼的能力相适应。

三 基层治理创新的重点是融合与开放

建立在法治基础上的多元共治蕴含了法治、协商和自治的理念，是一个基于法治和一定程度自治相互融合的开放系统。江必新认为，基层合作共治的基础是基层组织的自治，但绝不是单纯的社会自治。基层治理中社会自治的最大特点在于协同互助与自愿结合，现代基层治理既不能单纯依靠熟人社会的情感关系，也不能简单依赖国家强制力，而应该建立一种契约关系，以此统一不同利益群体的认识和行为。基层治理既要培养公民的权利意识和自由意识，也要注重培养公民的公共意识和公共情怀，引导公民把公共利益作为一个重要的价值取向，实现公共利益和个人利益的协调，形成和塑造基层治理的文化氛围。顾培东教授认为，要正确看待基层自治，充分实现融合，因为当前人口流动频繁，城市结构复杂，社区居民的同质性较低，诉求多样，需要充分融合不同的治理方式、价值观念，达成基层组织自治所期待的和谐局面。基层治理创新需要确定和重新构造基层组织的形态，完善体制末端的治理功能。虽然《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》）对基层社会治理作了原则性规定，但社区的性质、社区与其他社会组织的边界划分及关系还需要进一步具化探讨。在国家立法没有修改之前，地方立法可以进一步明确社区的功能定位、组织架构、工作职责、经费保障等，从根本上解决基层末端组织缺位的问题。陈惊天认为，社会基层治理要注重培育发展各种社会组织和群众性自治组织，统筹发挥社会力量的协同作用，实现共治的效果。要注重完善群众自治体的内部结构和治理结构，真正实现人民当家作主的目标。马庆钰教授认为，基层治理要调整好四种关系：一是公权与私权的关系，实质上是党委政府的公权主体，与基层自治组织主体关系的合理清晰界定问题，由基层政府部门履职的事务，就不能让渡社区或基层组织代行；二是主体和附体的关系，必须确认主体与附体，居民是主体，社区、居委会等其他基层自治组织为附体，主附有别，责任有分；三是自治和共治的关系，自治是基层治理的基础，共治是由现代社会生活的多元产生的，但共治不能取代自治，共治是基于自治的一种完善和补充；四是软法和硬法的关系，软法具有方向引导性和一定的约束性，二者应该有机融合。

四 基层治理创新的路径是完善与再造

矛盾纠纷的妥善化解，是社会治理体系的重要组成部分。基层治理创新需要矛盾解决机制具有强大的“自愈功能”，能够不断完善，同时也要实现其功能与价值的再造。四川大学教授张斌认为，从纠纷生成机制来看，基层治理创新中的创新是两个层次：一是在纠纷前阶段如何让纠纷通过理性商谈化解于无形；二是在纠纷后阶段纠纷经司法权威处理之后，如何让当事人理解和接受司法的解决方案。郭彦院长认为，多元化纠纷解决机制是中央站在全局、国家层面提出的纠纷解决的总纲，成都法院根据司法实践，率先提出“诉源治理”，就是着力涉法涉诉纠纷前端的预防和化解，包含三个层次的含义：第一个层次是从深化社会基层治理、促进和谐稳定层面，防范和减少各种涉法纠纷发生，使涉法纠纷止于未发、止于初发；第二个层次是从减少进入诉讼程序案件、促进涉法纠纷分流层面，促进纠纷向诉讼外其他解决方式有效和顺畅分流；第三个层次是从优化诉讼程序、促进案结事了层面，通过诉非衔接渠道优质高效化解已经进入诉讼的纠纷，或者让进入诉讼程序的纠纷尽可能不“再次”诉，提升生效裁判的自动履行率，减少二审案件、再审案件和强制执行案件。张能认为，在转型的中国社会，多元化解矛盾纠纷有很重要的现实意义。重构多元化的社会组织结构和纠纷解决机制，建立一个与司法审判相融并行、相互衔接的纠纷解决体系是矛盾纠纷解决层面社会治理改进创新的必然选择。

基层治理创新的再造应当立足中国社会发展现状、立足中国传统文化形态。江必新认为，调解是基层治理的重要手段，需要充分发挥乡规民约、公司章程、行会章程、风俗习惯的作用。蒲江县人民法院推行的“五老调解”就成功应用一些乡规民约、风俗习惯等处理当地的一些纠纷，效果显著。当然，也需要注意乡规民约与国家法律法规是否冲突。因此，在制定国家法律法规的时候，应当尽可能为一些合理恰当的乡规民约、风俗习惯留有空间。郭彦院长认为，我国传统社会一直注重基层治理，有悠久的“和合”文化传统，崇尚和谐共存，倡导与人为善，追求无讼共享，对矛盾纠纷的前端预防、先行化解，不仅形成了适应“乡土社会”特质的纠纷多元化解机制，更内化于每一个民众的理念。现代法治文明的核心是公平正义、规范有序，由此形成了体系完备、廉洁高效的现代社会治理模式。诉源治理要充分融合传统优秀文化与现代法治文明，找到传统优秀文化与现代法治文明的最大公约数，融合传统文化善于塑造良性行为导引与现代法治文明长于规则体系的约束作用。张斌教授认为，在社会转型期，需要的是治理而不是管理，应当在矛盾和纠纷产生的当事者之间寻找一些内在的自觉的理性因素和信念力量，引导外部权力柔性而非刚性地介入当事人之间的矛盾和纠纷。陈惊天认为，中国的社会治理要注重形成和塑造德治文化和法治文化的融合，“无讼文化”“五老调解”这些实质上都是在充分挖掘中国传统文化的价值。张能院长认为，可探索推行纠纷解决人员的分类管理，并全面提高其纠纷化解专业化水平。可以针对职业调解、社区或管理型调解的不同定位和特点，建立国家层面的纠纷解决人员资质认证制度，根据不同分类，开设全国性的调解培训机构以及仲裁培训机构。

基层治理的完善与再造，同时还包含了各主体职责的转变，随着基层问题的多元化、复杂化，必须充分调动基层一切可调动的力量参与社会治理，从而形成合力，推动基层治理稳定发展。时任成都律师协会会长阳运逵认为，律师是参与基层治理的一个重要主体，律师在维权和维护社会和谐方面起到很好的作用，建立律师的执行诚信公示制度，鼓励律师参与化解和代理涉法涉诉案件、敏感案件，及时化解重大纠纷，设立公益服务站，是基层治理体系完善的重要一环。时任成都市律师协会常务副会长罗俊认为，律师理应成为基层治理创新和法治建设中一支不可或缺的力量。2016年12月29日，成都律师的人数突破1万人，成为继北上广之后第四个律师人数突破万人的城市，这支庞大的专业法律职业人队伍，可以从第三方中立角度介入纠纷，提供法律服务，化解基层矛盾。张斌教授认为，律师的作用不仅体现在纠纷解决过程中，还应当在纠纷解决前和纠纷解决后这两个阶段发挥作用，这是律师最终的社会责任及维护社会公平正义的社会责任所最终决定的。其作用的发挥可以从合法性和合理性两个层次来理解，对当事人而言，帮助当事人依法表达自己的正当诉求，是合法性问题；对法官和检察官而言，将当事人的合法诉求通过最佳的解决方案表达出来，是合理性问题。张能院长认为，应该鼓励成立其他非诉矛盾纠纷解决机构，如律师事务所是否可以有偿开展非诉矛盾纠纷解决业务，降低诉讼费用收费标准，以体现非诉纠纷化解方式的成本优势，为非诉纠纷化解留下经济利益空间。

五 基层治理创新的支撑是现代技术的充分应用

现代社会的特点之一是现代技术的大规模应用，并深度影响了人们的生活方式与社会治理模式。韩旭教授认为，互联网技术、大数据云计算等为智慧治理提供了技术支撑，由此社会治理手段方式发生了巨大变化，从过去的人海战术向现代科技要效率、坚持人防与技防并重转变。西南财经大学高晋康教授认为，基层治理法治化的关键在于要实现全民的法治信仰。传统的思路是进行法制宣传，但这已不足以适应目前发展要求，可以充分利用大数据，实现类案的精准比对，将这一成果应用于普法学法，重构中国的普法模式，把学法这一低频率事件变成高频率事件，提高普法的效率效果，提升群众对司法的认可度，在全社会形成学法用法崇法的良好氛围过程中起到重要作用。如果能够实现类案的精准比对，就可能改变法官的办案习惯、执法者的执法习惯以及律师当事人的参与习惯。四川大学万毅教授认为，面对社会转型期案件激增的新常态，法院通过自己的摸索找到了两个“拳头”：一个是多元化纠纷解决机制，试图通过诉源治理分流案件；另一个是以互联网和大数据为基础的信息化改革，但在实践中应当注意司法信息化的限度问题，防止过度信息化。客观来说，中国司法的信息化建设领先全球，在司法信息化给法院的改革与创新工作带来机遇的同时，也要重视可能产生的问题。第一，数据库建设和大数据的使用，要注意对公民个人隐私权与个人信息自主权的保障，不能为了司法工作的便利而损害公民权利。第二，司法信息化建设，要注意对司法程序和司法规律的尊重与维护，不能违背司法规则和司法规律。第三，司法信息化建设要注意成本控制，通过调研发现，各地在司法信息化建设上投入不一、重复建设的问题比较突出。要对司法信息化建设与基础设施建设进行区别，防止建设上的浪费与虚设。四川大学龙宗智教授认为，应该对社会治理中的科技热进行冷思考，科技和信息化手段为法治建设提供了重要条件与手段，但必须认识到科技的局限性，应该摒弃单纯技术主义的表层治理，在充分运用好信息化技术的同时还要更加重视挖掘传统行政手段和现代技术手段之外的其他社会治理资源。