对深化“诉源治理”十大关系的思考
郭彦[1]
2016年7月，成都市两级法院在全国率先部署和实践“诉源治理”。四年来，“诉源治理”已从“法院主推”上升到“党委主抓”，成为新时代中国超大城市社会治理的典型样本，获得中央、省、市领导充分肯定。
“诉源治理”是指社会个体及各种机构对纠纷的预防化解所采取的各项措施、方式和方法，使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人相关利益和冲突得以调和，进而减少诉讼性纠纷，并采取联合行动持续的过程。适应新时代要求的“诉源治理”，是推进国家社会治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，应包含四个层次的内容。一是从深化社会基层治理的层次，依靠党委政府，调动基层组织和群众力量，推进基层善治，避免和减少纠纷的发生。二是从及时调和矛盾纠纷的层次，构筑科学合理的解纷防线，促进纠纷通过前端防线有效化解和过滤。三是从减少纠纷进入诉讼的层次，通过完善诉非衔接、诉调对接程序，引导适宜通过非诉方式解决的纠纷在诉前向诉外分流。四是从诉讼解纷的层次，构建一个梯度性的案源治理机制，优质高效化解已经进入诉讼的纠纷，有效减少二审、执行、涉诉信访等诉内“衍生案件”。
“诉源治理”是新时代对“枫桥经验”的传承和发展，继承了“枫桥经验”的基本内涵，扩展了纠纷化解链条，延伸了纠纷化解领域。“诉源治理”也是对多元化纠纷解决机制的升华，拓宽了广度，延伸了深度，是基层社会治理的创新和发展。我结合成都实践，谈谈对深化“诉源治理”十大关系的思考。
一 深刻把握“人与案”的矛盾关系，着眼标本兼治
案件的持续增长是多重因素叠加的结果，与经济社会发展密切相关。2018年，全国法院受理各类案件2803.48万件，是1978年的46倍，年均增长10%，与改革开放以来我国GDP年均9.8%的增速相当。但是在案件持续增长的同时，审判力量特别是员额法官数短期内难以大量增加，人案矛盾不可避免地出现并激化。成都市两级法院开展“诉源治理”，一定程度上是问题倒逼出来的。2015年，成都两级法院共受理案件246885件，同比上升40.9%，人案矛盾前所未有地凸显。基于此，我们制定了《关于部署实施破题攻坚综合工程，着力破解“案多人少”矛盾的若干意见》，出台了26项具体措施，从“治标”层面破解“案多人少”问题。2016年，受案增幅降到13.76%，但案件增量仍然处于高位，我们必须从“治本”层面深入思考，蹚出一条新路。2016年7月，我们召开“诉源治理”工作会，并于8月正式下发《关于全面深入推进“诉源治理”的实施意见》，提出57项改革举措。到2018年，案件高速增长的态势基本得以遏制，增幅比2016年再回落2.55个百分点，近年来首次逼近个位数。2019年2月，在深入总结评估前期工作实效后，又下发《关于持续深化成都市两级法院“诉源治理”的实施意见》，提出29项新举措。2019年1～9月，成都市两级法院新收案件增幅同比再回落0.7个百分点，有12家法院受案增幅同比下降，7家法院受案绝对数同比减少。这种良好态势的形成，得益于“诉源治理”将大量纠纷化解于诉前，相当于增加了一大批“编外法官”。
二 深刻把握“立与破”的辩证关系，走出思维误区
一直以来，有观点认为“诉源治理”是“种了别人的田，荒了自己的地”。这实际上是对司法被动性的片面理解。人民法院不仅担负着行使国家审判权的宪法职责，还负有推进法治建设、参与社会治理的责任。“诉源治理”既是为法官减负减压、提升办案质效的关键之策，更是落实以人民为中心、努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的根本之举。如果片面地恪守被动司法，不主动参与前端治理、不积极推动共建共享，任由案件如潮水般涌入法院，终有一天司法也将不能承受其重，最终“把法官逼走、把案子办砸、把队伍压垮”。因此，我们深化“诉源治理”，推动做实人民调解第一道防线、做大行政调解与行业调解等第二道防线、做优司法调解第三道防线，彻底扭转目前一些地方将法院顶到第一道防线的不合理状态。2019年开始，成都市两级法院启动了“蓉城法官讲坛”，卓越法官主动深入社区，向公众讲解常发、多发、易发纠纷的防范与化解，力促矛盾化解于城乡社区。例如，武侯法院选派法官担任“法治指导员”，结对街道社区，“一对一”开展普法宣传、纠纷预防、矛盾化解工作，2019年成功将1314件纠纷化解于诉前。
三 深刻把握“势与力”的统合关系，合力多方多元
现代社会治理范式早已跳出了各自为政的窠臼，要深刻认识解纷力量的多元性，明确各级党组织的领导作用。成都“诉源治理”的核心是“党委领导、政府主导、司法推动、部门参与、社区自治”。2018年12月，成都市委、市政府印发了《关于深化社区“诉源治理” 推进高品质和谐宜居城乡社区建设的实施意见》。2019年6月28日，成都市委组织召开全市城乡社区“诉源治理”实质化运行推进会，并将辖区万人起诉率、民商事纠纷增长率等指标纳入市委市政府对区（市）县和职能部门的目标考核。2019年9月26日，四川省委全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于建立健全“诉源治理”机制 加强矛盾纠纷源头预防和前端化解的指导意见》，在四川省全面推进“诉源治理”。目前，各部门共谋解纷策略、共搭解纷平台、共建解纷力量的态势已经形成，“诉源治理”已经成为成都市城乡社区发展治理、超大城市社会治理体系和治理能力现代化的重要组成部分、重要平台抓手、重要评价指标。
四 深刻把握“制与治”的推进关系，形成规范体系
推进“诉源治理”工作伊始，我们就将制度建设与法治化运行贯穿全程。在制度架构上，既出台市级层面的实施意见，又鼓励各基层法院结合实际积极探索，目前已形成成华“社工调解”、双流“诉非协同大超市”、彭州“家和促进”、新津“法治诊所”、大邑“无讼社区”、蒲江“五老调解”等十余种模式。这些模式涵盖城市“陌生社区”与乡村“熟人社会”、覆盖城镇集中居住区与农村分散生活区，使“诉源治理”延伸到社区、乡村、院落、楼栋、家庭。
在纠纷多发领域，成都中院先后与省保监局及保险业协会、成都市公安局、司法局及自然资源、房管、人社部门等共同制定实施细则、会签指导意见、共建解纷平台，各基层法院积极向当地党委政府汇报，与相关单位和组织共同孵化解纷组织、培育解纷力量。目前已基本形成制度化体系，包含14个实施意见、5个实施细则、13个工作规范。
五 深刻把握“分与合”的力道关系，实现共建共享
“诉源治理”不是法院一家的事情，需要各部门、各组织充分履职，形成机制共建、工作共推、成果共享的良好格局。目前，我们已建成诉前、诉中、诉后三大平台。在诉的前端，建成线上线下多元解纷平台。“线下”建成24个诉讼服务中心、73个诉讼服务点、305个社区诉讼服务站、12个专业化“一站式”解纷平台，将大多数纠纷化解在诉前。“线上”建成“六位一体”高效集约诉讼服务体系，于2016年6月部署“和合智解”e调解平台。在诉的中端，建成诉讼与调解对接平台，一体融合自助立案、自动导诉、在线调解、司法确认、简案速裁。2018年以来，累计开展立案前委派调解2.11万件，调解成功8556件；立案后委托调解6070件，调解成功3777件，调解成功率分别为40.48%、62.22%。在诉的末端，建成社会治理决策参考平台，依托成都市两级法院司法智库大数据中心，对纠纷解决全程管控，智能化采集数据、对比分析，常态化分析研判类型化案件，为前端社会治理提供决策参考，当好党委政府的法治参谋助手。2018年以来累计发布（送）31份司法白皮书、305份司法建议，召开政府与法院联席会议32次，与企业、高校、协会等座谈交流30余场，向党委报送金融类合同、预付型消费等针对性建议22条。
六 深刻把握“防与解”的合力关系，借力各方资源
防线前移、高效解纷是“诉源治理”前端共治体系的核心，需要充分调动各方资源，形成合力。我们始终将防线层次化建设作为重点，形成“漏斗形”矛盾纠纷预防体系。与相关机构共同孵化行业调解组织，与乡村自治组织共同培育“五老”调解员、“新乡贤”，将大量纠纷化解于萌芽状态；通过“漏斗”进入调解的矛盾纠纷，再通过“一站式”解纷平台高效化解。加大与调解协同化解力度，2016年以来，全市法院选聘164个特邀调解组织和669名特邀调解员，建立包含114个律师事务所和612名律师在内的律师调解名册，共引导5.23万件涉诉纠纷向调解分流。同时，制定《调解前置操作规程》《特邀调解员管理办法》《司法确认工作指导意见》等制度规范，着力补齐调解机制的程序和效力短板。强化与公证协同化解实效，开展公证参与司法辅助事务试点，公证处指派公证员入驻法院，参与集中送达与调解，并探索引导当事人将具有给付内容的和解、调解协议向公证机构申请债权文书公证。提升与仲裁协同化解水平，联合成都仲裁委员会成立诉讼与仲裁衔接办公室，仲裁员进驻法院引导当事人选择仲裁解决纠纷。
七 深刻把握“点与面”的联动关系，聚焦重点领域
重点领域、重点行业、重大项目是纠纷诉讼的集中区域，通过加强重点领域“诉源治理”，以点带面促进整体“诉源治理”成效持续向好。聚焦多发领域纠纷联处，深度研判全市矛盾纠纷现状及其发展态势，在已建立8个“一站式”解纷平台基础上，2019年又新建4个，形成了涵盖交通事故、劳动争议、婚姻家事等12类主要纠纷的联调机制。有效整合行政机关、人民调解组织、行业协会、司法审判等资源，有机衔接相关解纷机制，促进90%以上多发类案分流化解。保障重大项目建设，加强对项目决策阶段的风险预判评估、法律风险提示，助推主管部门、行业组织及相关社区协力推进涉产业项目纠纷的源头治理，基本形成“以企业或行业内自我化解为主、第三方调解为辅、仲裁和诉讼托底”的纠纷化解模式。2018年，全市法院将十余起近5000名业主提起的商品房销售纠纷化解在诉外。
八 深刻把握“内与外”的共治关系，覆盖全域全程
推进法院外部“诉源治理”，需要与法院内部“衍生案件”治理同步。我们坚持将“诉源治理”贯穿所有法院、所有案件、所有流程，统筹推进刑事庭审实质化、民事庭审优质化、行政诉讼优化审、执行“一体化”改革，形成法院内部各环节、各审理阶段、不同审级之间有效化解纠纷新机制，着重提升一审案件审理质效，促进生效裁判自动履行，减少二审、执行和涉诉信访案件。刚性推行判后释疑和类案参考案例制度，由第三方中立评估上诉风险，加强审执联动，推进裁判自动履行。建立办案质效管理中心，强化对案件审理、裁判文书撰写的监管指导，完善类案司法裁判标准量化体系，防范“同案不同判”，提升司法公信力。激活休眠非讼程序，优化诉讼分层机制，提升小额诉讼程序分流分层功能。充分调动专家、学者、律师、司法工作人员参与司法公信力建设，增强法律职业共同体的互信互助。与市场监管、银行等单位共建社会信用信息共享平台，将不诚信行为纳入社会诚信体系建设，营造一处失信、处处受限的社会氛围。
九 深刻把握“治与智”的融合关系，强化智慧支撑
新科技革命的飞速发展，不仅深刻改变了人们的生活方式，也深刻改变着社会治理与司法审判方式。“诉源治理”需要紧跟新科技革命的最新成果，主动适应社会治理模式、矛盾预防形势、纠纷解决方式的新要求，以“智慧法院”建设为核心，整合集约、跨界融合，为群众提供立体化、全天候、普惠式的解纷服务。2016年，成都市中级人民法院自主研发“和合智解”e调解平台，覆盖互联网PC和移动App终端，并与调解组织、法院系统无缝对接，入驻成都市“天府市民云”平台，群众足不出户就能将纠纷便捷化解。2019年1月16日“和合智解”e调解平台2.0版上线以来，已在线咨询辅导45448人次，同比增长18.7倍，在线调解纠纷比2018年同期增长2倍。成都基层法院也积极探索，如崇州市人民法院推出“小崇”法律问答机器人、郫都区人民法院“法创e空间”建设、双流区人民法院道路交通事故“网上数据一体化处理”系统等。
十 深刻把握“时与效”的共进关系，坚持久久为功
“诉源治理”是破解“人案矛盾”的治本之举，也是推进国家社会治理体系和治理能力现代化的长效抓手，必须摒弃急功近利的速成认识，坚定滴水穿石的长远信念。从成都市两级法院深化“诉源治理”的实践分析，2016年至今，两级法院案件增幅整体上呈逐渐回落态势，但在不同法院、不同案由（领域）、不同时间也会出现反复，呈波浪形变化态势，我们认为这符合经济社会发展的基本规律，也符合一项工作推进的运行情况。因此，我们不以案件数量短期上升或下降作为评价“诉源治理”成效的唯一指标，而以是否形成了各部门、各单位、各组织共同推动“诉源治理”的态势，是否促进了各部门、各行业、各主体变被动为主动的认识转变，是否提升了人民群众的满意度和获得感作为核心指标。我们始终将“诉源治理”作为一项长效工程，我们也坚信久久为功必将会硕果累累。
“潮平两岸阔，风正一帆悬。”深化“诉源治理”的实践虽然发轫于成都，但其理念源远流长，既是中华文明的历史传承，也是现代社会治理的不懈追求。成都市两级法院将上下求索，持续深化，把“诉源治理”打造成新时代坚持和发展“枫桥经验”的典型样本，促进国家社会治理体系和治理能力现代化！
[1] 郭彦，成都市中级人民法院党组书记、院长。