一 1978～1981年地区行署制度的建立

“文化大革命”结束后，各地陆续建立地区行署制度，这是专区专署制度在“文化大革命”后的存在形态。当然，两者中间还有一个因“文化大革命”而出现的非同类的地区革命委员会制度须稍作交代。

（一）地区行署制度暂时替代地区革命委员会制度

地区革命委员会使此前一些专署原本名不正、言不顺的实化有了正式名分。1966年一些地方即陆续建立了包括专区在内的各级革命委员会。为统一领导权，1967年5月31日，中共中央、国务院、中央军委、中央文化革命小组发布《关于成立地专级、县级革命委员会筹备小组和正式革命委员会的审批权限的规定》，规定以后成立正式的地区革命委员会由中央批准，此前成立的革命委员会筹备小组的审批则视所在省是否已经成立革委会而对审批、批准权有所变更，具体如下：①尚未建立革命委员会的省，“成立革命委员会筹备小组，地专级由省军区或军审查，报大军区批准。成立正式革命委员会，地专级由军区审查，报中央批准”；②已经建立革命委员会的省，“成立地专级革命委员会筹备小组，由省革命委员会审查，批准，报中央备案”，“成立地专级正式革命委员会，由省革命委员会审查，报中央批准”[1]。此文件可视为是中央把专区改称地区、成立地区革委会作为地区一级政权组织的正式统一命令，由此开启了地区革命委员会制度时期。1967年11月7日，中共中央、国务院、中央军委、中央文革《关于成立地专级、县级革命委员会筹备小组和革命委员会的审查权限的修改规定》，将革命委员会筹备小组和革命委员会的组成及审批权完全交由大军区、省军区、省革委会。[2]1975年《宪法》第二十一条第二款规定：“省、直辖市的人民代表大会每届任期五年。地区、市、县的人民代表大会每届任期三年。农村人民公社、镇的人民代表大会每届任期两年。”第二十二条第一款规定：“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。”[3]由此，地区与其他地方政府一样位列宪法之中，持续至三年后地区行署制度的建立。

地区行署制度建立的官方时间，即地区行署的派出政府身份（地位）与名称首度公之于世是1978年3月。是年第五届全国人民代表大会第一次会议通过重新修订的《宪法》第三十四条第三款规定：“省革命委员会可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构。”[4]1978年遂成为全国大多数地区行署建立的时间，也是本研究设定此制的起始时间的由来。随着行署替代地革委，省、县革委会也恢复了省、县人民政府的称谓。1979年7月第二次修订的《宪法》第三十四条第三款规定：“省人民政府可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构”[5]。同时，1979年还公布了“文化大革命”后的首部《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，也对地区行署的身份进行了确定。

需要提醒的是，新时期的多部组织法和宪法在地区行署是“派出机构”还是“派出机关”上实有不一致表述。“文化大革命”后的宪法有1978年、1979年、1980年、1982年、1988年、1993年、1999年、2004年、2018年共9部；组织法有1979年、1982年、1986年、1995年、2004年、2015年共6部；宪法是从1982年开始不再出现“行政公署”4个字；组织法从1986年开始也不再出现“行政公署”之名。在确切提及“行政公署”的3部宪法和2部组织法（见表2-1）中，“机关”和“机构”两词各有使用。即使在1979年同时颁布的宪法和组织法也各表一词。1986年后的组织法中不再明确出现“行政公署”字样，但却统一代之以“机关”。中央文件为什么会有“机关”还是“机构”这一字之差，笔者现无从考证。不过，有专家透露，当时一字之差的原因是“由于有《地方人大政府组织法》与《行政复议法》等规定，派出机关与派出机构能够准确区分，但在当时法制尚不健全的情况下，两个概念很可能是混用的。”[6]《辞海》中对“机关”的界定是“办事单位或部门。如：研究机关、行政机关”，对“机构”的界定是“泛指机关、团体或其他工作单位。亦指机关、团体等的内部组织。如科研机构，调整机构”。[7]从《辞海》对这两个概念的解释，结合地区行署的派出性质（地位），显然用办事单位的“机关”更符合地区行署的身份。但在本书中，笔者对“机关”还是“机构”均无执念。

表2-1 1979～2015年6部组织法和3部宪法对地区行署表述

表2-1 1979～2015年6部组织法和3部宪法对地区行署表述-续表

尽管地区行署在1978年建立了，但这似乎只是权宜之举。因为在1978～1981年，地区行署制度的各项内容并没有得到系统、清晰地重新规定。除了地区行署的性质（地位）如前述中央在1978年明确是派出机关或机构外，地区的组织机构仅有“精干”这一笼统规定，其余如职能与其他须有规定的方面均是只字未提。而且在这种冷清、惨淡的亮相后，仅三年就开始撤销地区行署的三次改革，最终所剩寥寥。所以，1978～1981年，地区行署的建立似乎只是表明地区行署制度仅仅是作为省县之间的过渡暂时替代地区革命委员会制度。

（二）撤销地区行署动意于1986年后

笔者推测，中央正式有撤销行署之意应在1986年后。1986年12月修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”[8]1995年2月和2004年10月第三次、第四次修订的地方政府组织法第六十八条均是一字不改延续了同样的表述。[9]那么，何故从1986年开始，县政府、市政府的派出机关的名字明确规定是区公所和街道办事处，而唯独不写明省政府的派出机关的名字是什么呢？对此，有专家称是为了灵活方便，其依据是时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任王汉斌先生透露：“建国后地区一级一直设专员公署，‘文化大革命’后改为行政公署。现在有的地区行政公署的机构越来越大，而派出机构不是一级政权，应当尽量精简，有的建议仍改为专员公署，因为意见还不一致，草案修改为省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设派出机关，较为灵活机动。”[10]而笔者认为其所说的“灵活机动”背后实质隐含的应是一种不确定性，而这一不确定性很有可能就包括地区的存留问题。这应该也是中央有撤销行署之意的“蛛丝马迹”。

在正式叙述三次地区行署制度改革之前，笔者认为需要提前交代本章以下内容的写作思路。从1982年开始的3次地区行署制度改革的总体背景是现代化建设从计划经济到商品经济再到市场经济的转变，为此目的，中央从三个层面进行：一是推进城市化；二是减少行政层级（1999年第三次地区行署制度改革时明确提出）；三是改革政府职能、提高行政效能。具体的措施开展于两个方面：一方面是两次行政层次改革，1982年继续尝试自1958年以来的市领导县体制改革和2002年开始尝试省直管县体制改革；另一方面是先后开展了6次大的中央和地方政府机构改革（1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年），大致每隔5年进行1次，其中关涉地区行署制度的有3次（1983年、1993年、1999年）。因此，每次地区行署制度的改革也就有两条线索，或者说是两个层面：一是地区行署服务于城市化、减少行政层级的市领导县和省直管县体制改革而逐渐撤销[11]，此分为三个阶段；二是不撤销的地区行署服务于政府职能转变和效能提高的宗旨而进行的组织与职能的改革，此分为两个阶段。为避免重复，本章以第一条线索为主，主要铺叙、探讨地区行署制度三个阶段撤销问题，即通常所说的撤地。本书第三章和第四章将详细展开、探讨第二条线索，即没撤销的地区行署所经历的两次地区机构与职能改革。