第二节 优惠政策

一 优惠政策的国外研究现状

国外对于民族政策（族群政策）与民族认同之间的关系研究已经取得了丰硕成果。目前研究主要集中于对优惠政策的道德论争和效果评估两大方面。

（一）优惠政策的道德论争

围绕优惠政策产生了严苛的道德不当论批判和积极的道德正当性判断，并由此产生了截然不同的政策态度和立场。

1.道德不当论

优惠政策的反对者主要从优绩主义的视角来论证其道德上的不合理性，即无论是入学还是职位申请都应该基于个人能力，表现最优者获得资格，这被他们定义为“应得”。戴维·米勒指出，当一份工作存在多位申请者时，正义原则要求把工作机会提供给最胜任者，这是一种被广泛认可的观点。最胜任者“应得”这份工作，在这个过程中运用的原则是择优录用。在这一原则下，基于种族、性别、宗教的录用是不恰当的，如同过去的裙带作风不是合适的用人原则一样。[82]克林顿总统的助理克里斯多夫·埃德莱发展了一个“矿工的儿子”的经典论述来阐释优惠政策的不合理，他列举的情况是大学录取委员会在两个申请者中的选择，而这两个申请者一个是来自阿巴拉契亚山脉矿工家庭的白人儿子，一个是来自匹兹堡成功的外科医生家庭的非裔美国人儿子。[83]根据肯定性行动计划，非裔美国人可以享受入学的优待，而白人家庭的儿子则被排除在外，但是根据他们的实际情况，补偿正义在这里的应用显然是不合理的。但优绩主义的应得受到以罗尔斯为代表的学者的直接质疑，在1971年的巨著《正义论》中其尖锐指出：“没有人应得在自然分配的天赋中所占优势。因为他个人的出色表现在很大程度上依赖于其良好的家庭和优渥的环境，而他对这一切是没有任何权利的。”[84]

2.道德正当论

支持优惠政策的研究者和实践家从多方面论证其正当性、合法性和合理性基础，主要有以下几种代表性理论。

（1）补偿正义论

生活在一个社会中的个人其实接受了经济“租金”，他们在社会之外可能得到的收入与实际收入之间存在差距，因为存在他们没有直接创造的一种社会合作。因此，福利其实是来自集体资源的一种“补偿”形式。[85]优惠政策被很多理论学者认为是对过去剥削掠夺、奴役历史等错误行为的偿还。少数族群的劳力价值、能力、公民权受到不人道的对待，并由此带来其各方面发展的滞后，他们被强制性地嵌入不公平的社会结构中，因此通过制度对其进行合理补偿是理所当然的。不仅社会主义理论和新自由主义的左派支持对历史上遭受不平等待遇的少数民族给予公正的补偿，就连把已有的权利视为“自己身上的一块肉”的铁杆“右派”自由主义学者罗伯特·诺齐克也认为，应当偿还那些被非法手段剥夺的美国土著印第安人的财产。[86]美国前总统约翰逊曾说过，“对于一个多年戴着脚镣的人，你不会仅仅解开他的脚镣，将他领到起跑线上并对他说‘你自由了，可以与别人比赛了’，仅仅开启机会之门是不够的”。[87]威尔·金里卡也曾指出“主流社会的发达离不开对土著人的驱逐”，并通过揭示权利的剥夺与强制之间的关系提出了一种近乎道德“强迫性”的补偿观点。[88]世界上的多族群国家从未停止协调主体族群和少数族群之间利益关系的努力，为各族群在经济发展程度、政治参与度及文化发展水平等方面存在的差异做出补偿和调整。美国自20世纪60年代开始推行“肯定性行动计划”；巴西针对国内的多种族问题，在教育、就业等方面实行配额制度；印度也有针对低种姓、“贱民”的保留政策。这些限定性优惠政策的制定初衷是让少数族群共享社会发展成果，即“差异性配给旨在达到平等的对待”。[89]仅仅保护少数族群成员免受族群歧视是远远不够的，不考虑族群性的雇用和教育政策将自然地维持白人占有大部分份额的状况，这是因为他们是带着几代人积累起来的背景优势进入竞争状态的。因此，直到机遇结构真正实现了公正，针对少数群体提供政策激励暂时是有必要的。如果没有这样的政策，社会就会面临规范性歧视反弹的潜在威胁。[90][91]

（2）权利身份论

我国的民族政策设立的基本理念是交换的正义，即国家由事实上的多数民族统治，作为对其统治合法性承认的交换，少数民族应该享有“超越”一般民主权利的少数民族权利。这一交换的正义模式被概括为“多数人的统治”和“少数人的权利”。[92]针对自由主义普遍平等理论存在的缺陷——在处理少数族群和其他边缘群体的地位问题上，忽视了文化的独特性、差异性而造成的新的不平等，加拿大政治哲学家查尔斯·泰勒提出了“承认政治”理论，区分了“尊严政治”与“差异政治”两种政治模式。尽管都是建立在平等承认的基础上，并且反对社会歧视，但二者对何谓“非歧视”的问题存在完全不同的理解：尊严政治强调原则的普遍性，要求承认普遍的权利，反对任何形式的歧视，它完全“无视”公民彼此之间的差异；差异政治则要求以公民彼此之间的差异为基础对他们区别对待。[93]也就是说，对少数族群差异性的承认及政策性优待是次属文化群体的基本权利，建立在完全“程序公正”基础上的绝对平等实际上是对少数族群权利的忽略，是一种新的压迫。

（3）文化多元论

德国思想家赫尔德早在18世纪启蒙运动时期就谈道：多样性是世界的一种基本特性，是上帝的特意安排。上帝在主观意志上并不否认任何创造物，无论它如何低劣和卑微。多样性意味着每一种文化、每一种个性都具有不可比拟的价值。[94]从生物学意义的角度来看，每个人、每个民族都是一样的、平等的，但从文化学意义的角度来看，每个民族又因其历史条件、地理环境、生产方式、生活方式的不同而具有不同的知识积累、传统习惯、价值观念、行为标准，这就是文化的多样性。在文化相对主义视野中，任何文化都具有其特殊价值和独创意义，一切文化的价值都是相对的，谈不上进步与落后。郝时远研究员曾明确指出，“每一个民族不论族体规模大小、社会发展进程快慢，他们的创造都是人类的创造，正是这种多样化的创造才使每一个民族都向人类社会展示了各自的优长之处，才使人类文明历史展现出多姿多彩的光泽”。[95]2001年11月2日，联合国教科文组织第31届大会发表了《世界文化多样性宣言》，其中特别指出“文化多样性是交流、革新和创作的源泉，对人类来讲就像生物多样性对维持生物平衡那样必不可少”，并于2005年通过了《保护并促进文化表达多样性公约》，对个人的文化选择和保存少数民族的文化做了明确的宣示。[96]民族福利制度对少数民族成员的特殊优待，在客观上起到了维系族群延续性的作用。无论是教育领域对少数民族成员的降分录取、配额制度，还是就业领域避免歧视的族群成员保留政策，其目的都是在社会生活各领域保持文化的多元和交融，这也是文化多元论者论证民族福利制度合理性的基础之一。

（二）优惠政策的效果评判

对于优惠政策的实际效果，国内外学者通过实证研究从其积极效果和消极效果两方面展开了论证。

1.积极效果

美国普林斯顿大学校长鲍温和哈佛大学前校长博克选取28所大学在1951年、1976年和1989年录取的8万多名本科生的材料，运用先进的统计技术，分析了美国的种族优待措施对每个学生和研究生、对他们就读的大学、对整个国家的种族关系造成的实际后果，撰写了《河流的形成》一书。他们认为，从整体上说，大学极为成功地利用了将种族因素考虑在内的录取政策，促进了对每个人都很重要的教育目标的达成。优惠政策在打破美国的种族、阶层、职业分割状况方面，很可能起着其他计划或政策起不到的作用。[97]以往对优惠政策的批判强调社会中普遍存在对优惠政策的深刻敌意，但是根据他们的研究，曾经遭到拒绝而对优惠政策持厌恶态度的学生人数相对较少；而且绝大多数黑人都赞同他们的学校多考虑种族因素，他们认为其所在大学应该更多而不是更少地重视种族多样性，也不是如批判者所言，黑人会厌恶优惠政策对个人成就的贬低作用。[98]刘易斯·哈里斯也认为，对加利福尼亚禁止一切优待措施的成功起决定作用的是一种错误的解释，认为优惠政策在全国范围内被痛恨和敌视。他本人的调查表明对这一社会立场更为公平的解释将会使瓦解优待措施的行动失败。[99]德沃金认为，除非《河流的形成》一书中的研究结论被更全面或更细致的研究推翻，没有理由禁止大学把优惠政策作为克服种族分层的武器，除非社会对这个问题是漠不关心的。[100]优待措施是一种前瞻性而非回顾性的措施，受惠于优待措施的学生作为个人未必是过去不公正的受害者，我们不是为了过去的不公正而对他们做出补偿，而是要使每个人的未来更加美好。[101]还有学者认为，肯定性行动的关键在于为少数群体提供进入社会网络的途径，以确保他们获得更好的工作和教育机会。根据这一观点，最为重要的事情就是进入核心网络，个人通过网络寻求就业、结识有影响力的人，以及学习博弈技巧。个人也许在形式上具备了资格，然而除非他们能够进入教育和工作领域中较具影响力的圈子，否则他们获得最好工作的机会就会减少。肯定性行动能够使非洲裔及其他少数族群进入社会网络，除了这一方式他们进入社会网络的机会将非常之少。[102][103]

2.消极效果

部分学者对优惠政策的效果持怀疑态度。霍洛维茨从几个方面论证了政府推行优惠政策的动因：一是优惠政策花费不多，是一个可以应对民族冲突且代价较低的策略；二是为了各群体最终能参与平等竞争，至少在短期内有必要实行这种差别对待政策；三是源于客观经济差距的族群冲突可以通过差异政策的实行而被消除。但同时，他通过分析印度、马来西亚、斯里兰卡等国家在教育、就业、商业中的优惠政策，指出优惠政策的“代价高于收益”，甚至在中短期内会加剧民族冲突，而其长远利益则很难预见是否能实现。[104]米尔曼在马来西亚的研究也指出，优惠政策倾向于满足中产阶级的要求，并没有想办法消除那些不能升入中学或大学，不想在官僚机构就职，或不想做商人那部分群体的不满。实行缩小族群间差距的优惠政策反而可能增加族群内部的各阶级间差异。[105]维纳和卡兹斯坦发现，优惠政策在印度、马来西亚和其他地方本应是短期的，却越来越呈现永久化的趋势。[106]

二 优惠政策的国内研究现状

目前国内对于民族优惠政策的研究已经取得了丰富的前期成果，主要集中于以下方面。

一是探讨我国民族福利制度的制定理念、权利依据。例如路宪民在《社会主义民族优惠政策的理论依据及其现实意义》一文中就指出我国的民族优惠政策植根于马克思的实践唯物主义哲学，蕴含着马克思对人类命运的关心和对社会共同体理想的追求，对于维护多民族国家的稳定和社会经济的繁荣有着重大的现实意义。[107]杜社会连续撰文《从平等到差别：少数民族优惠政策的历史发展——以国际少数民族人权保护为视角的考察》《论少数民族人权的国际保护与宪法互动——以少数民族优惠政策为中心的考察》《我国少数民族权利保护的法制落实与立法特点——以少数民族优惠政策为中心的考察》《宪法视角下我国少数民族优惠政策分析》《少数民族优惠政策的渊源、法理与特征》等，从法理学的角度探讨了我国对少数民族权利保护的特殊性、必要性和真实性。陈蒙在《民族优惠政策的法理依据探析》中指出，马克思主义民族平等理论、民族区域自治理论、政治哲学中的公平正义理论和少数民族权利的特殊保护理论是证成民族福利制度正当性的法理依据。[108]胡彬彬的《我国民族优惠政策的制度伦理分析》首先对我国民族优惠政策的价值偏好进行了深入分析，并着重探讨了民族优惠政策的道德伦理，认为我国长期以来实施的民族优惠政策体现了对“实质正义”和“补偿正义”的追求，奉行的是“积极自由”理念。最后，从民族地区的“社会需要”出发论证了民族优惠政策的现实伦理。[109]徐长恩在《稳中求进的民族优惠政策价值目标及政策衡量》中指出，由于在不同时期我国民族工作的侧重点不同，分别为实现政治平等、经济平等和社会平等，衡量民族优惠政策的优劣应以价值目标与事实是否一致为标准。[110]

二是选取特定领域、特定地区或特定民族为个案，对民族福利制度的内容及执行效度进行实证分析。目前对优惠政策内容的关注高度集中在教育领域，如高岳涵在《甘青两所高校少数民族优惠政策现状调查》中以甘青两所大学少数民族本科学生为调查对象，对其民族教育政策的认知程度、少数民族优惠政策的覆盖面、各优惠政策之间的作用比较进行了数据分析，认为少数民族优惠政策在目前高等教育的实施过程中存在宣传力度不足、认知程度不同、覆盖比例不均衡等问题，这些都在很大程度上影响了民族优惠政策的实施效果。[111]王海霞、崔卫峰的《论新疆高考少数民族优惠政策实施的几个误区》指出，民族优惠政策在为少数民族提供平等的教育机会的同时，也在一定程度上对高校少数民族大学生的教育产生了负面影响，比如固化了少数民族基础教育与汉语基础教育的差距，严重影响了高校少数民族大学生的教育质量等。[112]王靖的《高校招生中民族优惠政策带来的“逆向歧视”问题研究》指出，在招生中给予少数民族考生一定的优惠政策牺牲了某些汉族学生的利益，从而造成了高校招生的“逆向歧视”现象。[113]滕星、马效义在《中国高等教育的少数民族优惠政策与教育平等》一文中结合当前少数民族高等教育多样性的现实，运用国内外关于民族政策、民族理论及教育平等理论，对中国高等教育招收少数民族学生降低分数段的优惠政策，高等院校民族预科班的设置、招生与培养政策和存在的问题，以及高等教育并轨收费制度进行了充分阐释。[114]杨骏等的《武陵山片区民族优惠政策比较研究——以湘西州和周边恩施、黔江、铜仁为例》则比较分析了不同片区的优惠政策，并探讨了如何更好地落实优惠政策，优化区域发展和扶贫攻坚的政策环境。[115]

三是对民族福利制度进行国际比较，并探讨进一步改革和完善我国民族优惠政策的对策建议。郝时远研究员连续发文《美国是中国解决民族问题的榜样吗？——评“第二代民族政策”的“国际经验教训”说》[116]、《印度构建国家民族的“经验”不值得中国学习——续评“第二代民族政策”的“国际经验教训”说》[117]、《巴西能为中国民族事务提供什么“经验”——再评“第二代民族政策”的“国际经验教训”说》[118]，分别就美国、印度和巴西解决民族问题的政策实践展开充分阐述，针对“第二代民族政策”提出者所举证的“国际经验教训”进行了深刻抨击。张雯闻在《美印民族优惠政策分析及其对中国高教政策的启示》一文中通过对美国和印度的优惠政策进行比较分析，将其放置在政治场景中讨论政策制定实施的过程以及政策可能产生的结果，最后讨论了美国、印度的优惠政策对中国高等教育政策的启示。[119]张学强、彭慧丽在《肯定性行动与少数民族优惠政策：中美高等教育领域基于族群的倾向性政策比较》对中美两国倾向性政策的实施背景、实施状况、问题及争论进行了比较分析，并就如何借鉴美国的经验以完善中国高等教育领域少数民族优惠政策进行了对策探讨。[120]