第5章 大家都叫“州”，差距为何那么大呢？

在中国众多地理和行政区划名词中，“州”一字频频出现。根据民政部2020年11月统计的中华人民共和国县以上行政区划，当今全国范围内，除去30个自治州外，总共有122个包含州字的行政区域，诸多“州”覆盖了省、市、区（县）多个不同级别的行政单位。

要知道，历史上的“州”属于一级行政单位，相当于今天的“省”，为什么今天会产生出级别跨度如此大的分化呢？

从“禹贡九州”到“十三刺史部”

我们所知道的“州”，从地理意义上来说，最早起源于先秦时期。虽然各类史籍对“州”的记载略有出入，不过有一点十分默契——关于“州”的由来，几乎都指向大禹。

“禹别九州，随山浚川，任土作贡。”

《禹贡》记载了大禹划分九州之事，大禹奉舜帝之命治理天下水患。大禹游历各地，根据山川地貌的特点将天下划分为九州，分别为冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、梁州、雍州。大禹在九州划定的基础上，因地制宜疏通治水。

《禹贡》的说法在先秦时代得到广泛采信，“九州”的概念因此深入人心。到了西汉中期，汉武帝为加强中央对地方的控制，决定重新划分区域，派遣官员监察当地的郡国勋贵。西汉元封五年（公元前106年），汉武帝循例禹贡九州，改九州中的梁州为益州，雍州为凉州，增设并州、幽州、朔方、交趾，除京师七郡直辖外，设立了十三刺史部。“州”正式从文本中走出，成为行政上的区域名词。

这时候的“州”，与其说是行政区，倒不如说是“监察区”。各个州中，由朝廷派遣刺史一人，负责监察这一区域各个郡县、封国的吏政，同时监察强宗豪右，身负调解、评判等职责，定期向中央汇报地方的情况，州作为监察区的情况，也一直延续到东汉末年。

“苍天已死，黄天当立，岁在甲子，天下大吉。”

黄巾起义后，黄巾军打出“周穷救急，平均财富”的口号，星火燎原迅速波及全国八州，黄巾军势如破竹，州郡接连失守，军队崩溃，消息传至洛阳，举朝大震。东汉朝廷虽然拿出了镇压策略，也一度斩杀张宝、破棺张角，但黄巾起义一直没能扑灭。中平五年（公元188年），汉灵帝在朝堂上问询群臣如何能彻底消灭黄巾军，宗室刘焉站了出来。

刘焉是湖北江夏郡竟陵县（今湖北省天门市）人，西汉鲁恭王刘余之后，以汉朝宗室身份入仕，历任要职。刘焉目睹了灵帝时期国家政治混乱，各地方力量过于孤弱的情况，对灵帝说：“当今各地刺史、太守官员，以重贿得到官职，平时剥削百姓，才导致各地叛乱不息，选择清名重臣出任州牧出镇地方，才能解决燃眉之急。”

刘焉的建议看似为汉灵帝分忧，实际上，他是想求得远在岭南的交趾牧一职，躲避中原连年纷乱。东汉朝廷的危机四处弥散，侍中董扶也嗅到这一气息，暗中对刘焉说：“京师大乱将至，益州有天子气，不如寻求出镇益州。”于是，刘焉开始极力促成州牧出镇一事。

汉灵帝同样清楚，在各州设置州牧，由宗室或重臣担任，确实可以加强地方实力，有效进剿黄巾残部，但与之相对的，地方权限过大又缺乏监管，也就意味着尾大不掉。汉灵帝最终还是选择饮鸩止渴，由此打开了东汉末年军阀混战的“潘多拉魔盒”。

州牧不同于刺史，州牧执掌军、政，权限极大。随着州牧的设立，州的行政管理性质也愈发明显，随着东汉末年各地混战，州牧的职责更加明确，在历史强大的惯性下，州也在汉魏交际逐渐取代郡，成为中央常置地方的一级行政单位。

州的“通货膨胀”

西晋统一之初，在继承曹魏的基础上，从益州分置梁州、宁州，雍、凉、梁三州分置秦州，幽州分置平州，同时因袭了东吴，将交趾分为交州、广州，总共不过十九州，基本保留了三国时期州的区划设置。

随着西晋“八王之乱”糜烂中原，洛阳、长安纷纷失守，西晋处于崩溃边缘。上至王公大臣、下至黎民百姓，凡有实力的纷纷举家南迁。其后，司马睿登基，东晋建立。王公贵族偏安江南，无力收复北方领土，州也随之发生了“通货膨胀”。

当时的中原百姓乡土观念浓厚，南来的北方人民与士族大多依据原籍相聚而居。但随着南迁人数的增多，南北士族的矛盾也日益凸显，南迁过程中的流民武装也让东晋朝廷十分头疼。

初立江左的晋元帝司马睿总觉得自己如同寄人篱下，心下难安，于是找来跟随自己多年的重臣王导。司马睿清楚，自己能在南方站稳脚跟，很大程度是依靠王敦、陶侃等世家大族们镇压了多支自北方南下的流民武装，同时，王导积极调和南北士族关系，稳定了局势。

南渡的难民源源不断，不可能一味镇压，对南来士族也没法一直和稀泥。

对此，王导给出了建议——设立侨置郡县。所谓“侨置郡县”，早在东汉就已出现，指的是政府对沦陷地区迁移的移民进行异地安置，重建迁移民众州郡县，沿袭州郡县的旧名。

王导的建议一方面能解决当下问题，另一方面又可以持续吸纳北方南来的民众。于是，东晋建立伊始，就开始大规模设置侨州、侨郡、侨县来安置北方士族。随着南北朝时期战争频仍，侨置州郡也变得越来越多，州的数量开始急剧增加。

此前，州的数量虽然增加，但尚有所控制，一直到南北朝晚期，在分州析置上，南北方体现出了罕见的一致。

公元386年，鲜卑族拓跋珪建立了北朝的第一个王朝北魏。公元493年，北魏孝文帝拓跋宏迁都洛阳，进行大规模的汉化改革。但是，到了北魏孝明帝末年，北方六镇（沃野镇、怀朔镇、武川镇、抚冥镇、柔玄镇、怀荒镇）的鲜卑贵族和将士发现，他们的待遇远不及洛阳鲜卑贵族，便于公元523年发起叛乱，史称“六镇起义”，关陇、河北各族纷纷起兵响应，北魏统治濒临崩溃。北魏朝廷不仅在军事上接连失利，财政上也变得一塌糊涂，北魏中央广颁诏令于各地，召集豪强组织武装配合北魏台军作战。

各地豪强纷纷卷入平灭起义的战争，其中以尔朱荣实力最强。最终，北魏成功镇压了六镇起义，但随之而来的问题更加棘手，全国的官职爵位就那么多，要如何合理地论功行赏呢？

如果同官多授，那么形同卖官鬻爵。因此，设立新州郡，创建新的空缺官职，成为一种简单易行的办法。从此，北魏朝廷也开启了州郡制。

六镇之乱平定后，州郡数量相较以往迅速膨胀。后来，北魏分裂为东西两魏，到东魏武定年间，全国上下州数已达80个，平均每州不过辖制四郡、五郡，其中夸张的州，如东魏武定二年（公元544年）设立的北荆州，全州也不过933户。北朝在迅速析置州郡的时候，南朝同样不甘落后。

梁武帝萧衍在位期间，积极开发四川、岭南两广地区，两广山脉走势各异，将广袤土地切割成大小不等的各个地理单元，因此，两广地区设置州郡也相对密集。仅仅萧衍统治期间，就从天监初年的23州，增加到大同五年（公元539年）的107州。

无论南北，此时的州作为一级行政单位，已经过于碎片化了。

州的演变与分化

隋唐时期，州逐渐完成它作为一级行政单位的历史使命。唐代实行“道府制”，“道”之下设立“州”和“府”，州府之下设立县。

到了北宋，各州因为重要性不同出现了很大差别，人口较多的州可以达十数万户，最少的则不过几百户。

为什么宋代之后的各州差距越拉越大？其实，早在南北朝州大量设置时，虽然各州为同级行政单元，但彼时的州郡划分，更多的是参照山川河流的走势划分，经济、人口等因素退居其次。因此，在析置之初，各州之间的先天条件就有了很大的差距。

时光流转，宋初政权稳定之后，确立了路、州、县的三级行政体制，在州一级的行政单位中，还有府、军、监与之同级，其中府的地位最高，一般只有京师所在及皇帝潜邸、军事要地才可设府。各州也在此时划分成了节度州、观察州、防御州、团练州和刺史州。

这五种州中，节度州位列其首，除了处理政务外，还担负拱卫京师、立足边地等较重的军事职责。此外，北宋也有定制，州若想升格为地位更高的府，首先要升为节度州。因此，那时素有“未有称府，而不为节度者”一说，节度州作为诸州之冠实至名归。

既然节度州地位如此之重，我们就来看看节度州在设置时遵循了怎样的基本原则：

第一，以州的经济地位，以户口田赋的数量多寡为衡量；

第二，以州的军事地位，在宋代，一般可以地形和驻军多少来衡量，宋辽、宋夏边境往往多设节度州；

第三，以区域位置，距离首都远近，是否为该地区的中心城市为原则。

不难发现，节度州对北宋而言不仅是个地理坐标，更是该地区的行政中心、军事要地。宋辽边境的节度州定州，就是因为被设置节镇兴起的。

北宋想收复幽云，辽国图谋问鼎中原，两国围绕河北地区战火连绵。在边地各州的布防设置上，北宋朝廷围绕是分散驻军于各地还是集中军力于节度州这两种意见争论不休。

争论直到宋真宗时期才解决，宋真宗认为，每年秋季防患辽军南下，大军聚集在定州，是国家的旧制。如果分散屯驻士马，分路进讨时，各军的兵力不一，必然难以抵挡辽军。

因此，集中驻军于节镇的意见逐渐占了上风，定州从此成为宋辽边境的前哨站，并在北宋一代日渐繁荣，到徽宗时期则成功升格为中山府。有了定州的先例，各地节度州进一步得到了国家政策、资源的倾斜，人口、经济上逐步与其他类别的州拉开差距。

观察州、防御州、团练州和刺史州，除了官员的差遣名号外，无论职能还是级别都相差不多，这几类州逐渐走向了没落。

辽国也采取了同样的措施。有所不同的是，辽国增设的头下军州，分化了山海关外诸州。头下军州，又称投下军州，是指诸王勋贵出征后，安置掳掠而来的人口的州。

头下军州除节度使外，各级官吏皆由统治该州的勋贵任命，几乎等同于辽国勋贵的私产，州的规模也就可想而知了。辽亡之后，头下军州被逐渐取缔。曾经的州即便不被彻底废置，也只能成为县一级的行政单位。

今日的雏形

经历了唐末五代到宋、辽、西夏、金的多年纷乱，很多地方虽然同称为州，但在管辖的人口和地域上，早已是霄壤之别。元朝以武立国，基层统治历来为人诟病，直到明初，经过朱元璋、朱棣父子的区划改革，州也逐渐有了今日的雏形。

贵州省的设立就是明初州演变的缩影。贵州之名最早出现在宋初，宋朝征讨西南时，在敕书中有“惟尔贵州，远在要荒”一语。不过，贵州成为正式的行政区划后，彼时的管辖范围也只限今日贵阳附近，实质上仍是土司世袭的羁縻统治。

贵州地区在土司长期的统治下，势力根深蒂固、错综复杂。明朝平定云南后，贵州诸多土司势力又聚集在湖广通往云南的道路上。

消息传回南京，朱元璋对此事十分重视，过了不久，朱元璋认为，管不住贵州，云南也难以安定，这便有了后来的改土归流。明军沿着湖广通往贵州、云南的交通线上的毕节、赤水、七星关、黑张（赫章）、瓦店等地设置卫所，实行军事管制，控制云贵交通线。洪武十五年（公元1382年）正月，明朝置贵州都指挥使司，贵州的管辖范围从原本的贵阳附近拓展到今日的贵州地区，膨胀数倍。

永乐年间，明朝正式在贵州设省，设立贵州承宣布政使司，治贵州宣慰司城，改部分宣慰司为府、卫。贵州也由宋时不起眼的羁縻州扩展为省，并由这个基础沿袭至今。现在贵州省的区域规划，早在明初就已大致确定。贵州升格为省并为后世因袭，但由州至省也仅此一例。大部分的州，或者保持原有直隶州（即省直管，与府同级），或者升为府，它们在后世多成为地级市、县级市，比如明朝兖州府后来成了今天山东省济宁市的兖州区，而登州府则消失在历史中，成为今天的山东省烟台市。

同时，也有不少州被撤改为卫、县，后世变成区县级行政单位。

大江南北之所以兴起撤州设卫的风潮，主要是因为人口太少，无法维持行政机构的管理。当时随军出征东北的唐之淳留下一句诗：“骑马过山看不尽，更多芳树没人家。”

骑马而过，重峦叠嶂，树木发芽，却没看到几处人家，诗中的荒凉之意跃然纸上。东北地区经过元末辽东军阀割据，到了明初人口非常稀少。

明军占领辽东时，军户不够，只能从江淮、山东军事移民。即便移民后，辽东人口也不过50万人，明初在此设立的一府四州难以为继，只能用实土卫所这种军队驻扎、都司卫所兼管民事的方法对辽东进行统治。辽东尚且如此，其以北则更加惨淡。不得已，朱元璋放弃了东北地区行政机构的建制，转而设置都司、卫所（军事机构，代理兼管民事）。

因此，金州变为金州卫，盖州变成盖州卫……沿袭而来，金州成了如今辽宁大连的市辖区，盖州成了营口市下的县级市。

一路向西越过崇山峻岭，当时的甘肃地区同样赤地千里，人丁十不存一。于是，明朝不再设甘肃行省，改置陕西行都司，甘肃各州一并撤销。

今日甘肃多以旧时汉代的张掖、武威等郡名命名地级市，以甘州、凉州等州名命名市辖区，也是明初甘肃行政区划变革的因缘际会。

明清两代，明初的区域规划基本得到沿袭。到了清末，仍维持了省、府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）三级，但在省和府之间设置了道，属于准区划。

民国时期，这一格局得以改变。章太炎向袁世凯建议，将省、道、府、县的四级区划改成道、县二级，权衡之下，民国政府废掉了府这一级别，变了省、道、县。因州与县同级，为方便管理，大量的州被改名为县。宣统三年（公元1911年），河北省原本的24个州（7个直隶州、17个散州），全部改为县，如沧州、冀州、赵州等州分别改名为沧县、冀县、赵县。

1927年，国民革命军北伐成功后，国民政府又颁令废除了道，在原有基础上设置市，一部分地区根据原本的府名、州名来命名新设置的市名，大量的“×州市”开始出现，还有一些存在感较低的州则变成了新县名，州也变成了“×州区”“×州县”，这个命名习惯在此后被保留下来。

中国的“州”字地名，自两汉开始不断析置拆分，从最初的参考自然山水设置，到根据军政需要拆解。到了明初，经过行政区划大改革，州的行政区域性质被大幅减弱，称谓性质则不断强化，各个州逐步作为历史名称的延续，出现在了不同的行政单位中。这或许就是历史、地理与文化的巧合碰撞。

（作者：湘桥蓬蒿人）

参考资料：

[1]周书灿.“大禹与九州”诸问题辨析[J].南都学坛（人文社会科学学报），2015（05）.

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