第三节
犯罪与治外法权

但是对大多数居住在上海的中国人来说，任何对城市中可怕的犯罪浪潮的社会学剖析——尤其是对抢劫和谋杀，都不如治外法权来得引人注目^[1]。国民政府深信，这个城市中大量毒品、赌博和色情行业都仰仗着19世纪以来不平等条约中的以领事制度为基础的治外法权的庇护。^[2]然而，即使把这些弊病视为必要消遣的老于此道之人乃至放荡的男女，也被黑社会以绑架、抢劫和杀人为主要形式的暴行而弄得惊慌失措，而犯下这些罪行的不法之徒正是以法租界或公共租界为大本营的。^[3]

在这方面，法租界格外触目惊心，某些弊病连“假正经”的公共租界当局也难以容忍。有位观察家写道：“目前的趋势是任何社会丑恶只要发现于公共租界，就会迅速地蔓延到法租界，并在那儿轻易扎下根来，老实说，今天的上海法租界已经成为东方最龌龊的地方。”确实，在法租界中有最大的鸦片烟馆、最新奇的赌场、最大的酒店和最厚颜无耻的娼妓。^[4]

下午7点时分，当你漫步于敏体尼荫路（今西藏南路）时，就会看到大世界到南洋桥一带站着成群结队的姑娘。法租界警察对这种下流交易视若无睹。……（相反）在公共租界，她们一见到警察就溜之大吉。

这样的纵容主要出自法国人对待他们的殖民地的态度：“让那些‘土著’们去堕落腐败吧，他们的命运与法兰西民族无关。”^[5]但这也被认为是不平等条约体系下外国人特权的后果。如一位上海的中国警官指出，在上海实施法令的最大障碍就是特别区制度（如租界）。^[6]“任何人犯了罪或是叛了国，都将特别区作为他们的藏身之窝。”罪犯的脚只要能在被捕前跨进租界，就可以逍遥法外。^[7]最终铲除这些“罪恶”的唯一途径只能是一致废除治外法权。^[8]

在国民政府看来，废除治外法权的最根本途径就是在华人治理的城区内证明法治的效力。因此，1927年7月7日新成立的上海特别市市政府就将实施和保障公安作为头等大事。^[9]在这个城市的华界不仅要实现安宁和秩序，保护居民的财产和人身安全，更要向世界证明中国人应该恢复自己对外国租界的治权。^[10]

因此，成立于1927年7月22日的公安局，自然成为国民政府新秩序中的主要机构之一。作为一个革命的现代化机构，它将有助于建立一个强大忠诚的市政管理，创建一个健康有序的城市环境，教育20世纪的市民担当起相应的市民责任。^[11]作为中国民众和新的国民政府的力量象征，它还致力于在这个城市中在他们所控制的区域，建立中国自己的行政机构，以恢复失落已久的统治权。在国民政府的上海建立法制与秩序的努力，被视为对新政权整体效率的一次重大考验。从国民政府方面看，他们自己的公安局——上海的华界警察是否成功，将是国民革命成败首要的、决定性的标志。^[12]

注释

[1]甚至社会学家们也同意治外法权对违法行为的结构性作用。徐蕙芳、刘清於：《上海女性犯的社会分析》，第86页。

[2]许多外国人都同意，“只有当上海整个城市处于一个统一的警察局控制之下时，犯罪才会减少”。《密勒氏评论报》，1931年1月17日，第243页。

[3]1929年1月有一个骇人听闻的揭露，上海公共租界警务处罪案侦查部（CID）的一个翻译是一伙绑架犯的头领。《警卫报》，1929年1月10日，第12页。《密勒氏评论报》，1929年1月12日，第273页；冯特诺：《秘密的上海》，第71页。

[4]韩：《法国在华殖民政策》，第240页。根据1936年11月到1937年1月间一个妇女组织所做的一项调查，仅一个红灯区就有51家妓院在警察局注册。《警卫报》，1937年4月4日，第8页；详见潘翎：《寻找旧上海》，第58—59页。

[5]韩：《法国在华殖民政策》，第239页。

[6]1928年1月19日，上海公安局宣布此后法租界称为“特别区”。《东方杂志》，1928年3月25日，第129页。

[7]小刀会起义后工部局巡捕房于1854年成立。《上海租地章程》第11条允许组织“警卫队或是警察”。“讲演者追溯警察史”，1937年2月27日，美国国家档案馆缩微胶卷，上海公共租界警务处档案，D-2961，28/2/37；《上海工部局巡捕房》，第一部分，1909年12月24日，第747页。参见有关袁良局长1930年1月13日的演说，参见《上海公安局业务报告》，第三卷，第151页。

[8]韩：《法国在华殖民政策》，第239页。

[9]《上海特别市公安局业务纪要》，民国十六年八月至十七年七月，组织，第1页，参见奥察德：《上海》，第239页。

[10]《上海特别市公安局业务纪要》，民国十六年八月至十七年七月，纪事，第48页，沈怡：《上海市工务局之十年》。

[11]至少从20世纪40年代早期开始，改革者们从此都将有序的警察组织与“现代化”联系在一起。见，例如，何启登[音]：《当前之警政机构问题》，第18页。

[12]“警察的主要职责是保持公共安宁”，方国西[音]，《警察行政与地方支持》，第10页。