垃圾处理产业化途径

垃圾处理产业化就是以市场为导向，找到一种有效方案，把政府统管的公益性行为转变成政府引导与监督参与和企业运营的企业行为，把被分割成源头、中间和末端的垃圾处理产业链整合成一个完整的产业体系。垃圾处理产业化是一个确立与检验垃圾管理理念的实践过程，其内涵主要是社会化、市场化、集约化和法治化。法制手段、科技手段、经济手段和市场手段，将垃圾处理推回社会，使之由政府统管的公益事业转变成社会生产过程，并成为具备专业化社会分工的产业，保证资本、技术和管理在垃圾管理全过程中充分发挥作用，增强垃圾处理企业对市场的自适应能力，实现政企、政事、事企、管理和作业“四分开”，明确政府、企业、公众和行业协会等各类主体在垃圾生产、收运、资源化利用及处置等环节之间及各环节内部的职能分配，推动这些主体所进行的减量化、再利用和再循环活动，发展循环经济，促进政治、经济和人文社会可持续发展。

一、依法管理垃圾，实现垃圾管理法治化

垃圾是一种低品质资源，且具有公共物品属性，致使处理成本尤其是资源化利用成本较高，其管理需要统筹社会、政治、经济和科技的发展，只有依靠法律和政策的强制与引导作用，垃圾处理产业化才可能实现，换言之，垃圾处理全过程必须实现垃圾管理法治化。我国非常重视垃圾管理的法制建设，先后出台了一系列垃圾管理法律法规和技术标准，明确了垃圾管理的主体、原则、制度与技术标准。

（一）明确垃圾管理的主体及其权利与义务

垃圾具有“产之于民”的鲜明特点，需要全体公民共同努力，改变生产与消费习惯，保护资源环境，少产垃圾，并协助政府及其行政主管部门依法管理。因此，全体公民、政府及其行政主管部门都是垃圾管理法治化的主体。其实，政府及其行政主管部门是通过公民授权来管理垃圾的，故必须接受公民监督，公民才是垃圾管理的重要主体。如果公民无视法律，再完备的法律也必将成为“软法”，绝不可能落实到公民的日常生活中去。

公民具有支配资源环境和享受良好环境的权利，享有过上健康、安全与舒适生活的权利。尊重和保障公民权利是立法和执法的侧重点。政府及其行政主管部门应公正执法，尊重民意，保障公民的合法权利，弘扬“执政为民”的宗旨。当然，公民享有权利的基本原则是权利与义务相统一，垃圾管理法治化的目的是规范法治主体的行为，保障公民分享环境资源、享受物质文明成果的权利，但同时也要求公民尽到保护环境资源、减少浪费和回收资源等的义务。

（二）法治化原则与制度

垃圾管理必须遵循一些基本原则和制度。我国法律明确规定了四项原则，它们是：统筹规划、统一监督管理原则，减量化、无害化、资源化和产业化原则，污染者依法负责原则和依法惩罚污染环境的犯罪行为、防止以罚代刑原则。同时，我国法律还规定了垃圾管理必须坚持的制度，主要制度是：公众参与制度、经营性服务许可证制度、环境影响评价和“三同时”制度、环境保护和环境卫生标准制度和行政强制与经济激励制度。

我国在加速循环经济立法。十届全国人大常委会第29次会议（2007年8月）对《循环经济法（草案）》进行了初审。草案要求各地和企业要根据本地的资源和环境承载能力安排产业结构和经济规模，并创设了循环经济规划制度、抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度、循环经济评价考核制度、生产者责任延伸制度、高消耗企业管理制度、产业政策的规范引导、激励措施和法律责任制度。在垃圾管理法律的基本法中加入循环经济法将大力促进垃圾减量、回收和循环利用。

（三）加强行政引导，降低法治成本

经过多年实践，垃圾管理法治化取得了很大进步，在环评、信息公开、资源化利用和环境保护等方面都取得了可喜的成就，但仍存在产业化配套政策不完善、执法队伍建设有待加强等问题，表现最突出的就是如何加强行政引导和降低法治成本量方面的问题。

应重视“行政引导”在垃圾管理全过程中的作用。制定周详的行政引导措施和公告禁止性、处罚性和奖励性措施，并加强法律法规的宣传教育，引导公众积极参与垃圾管理法治化进程。行政强制和行政引导有机结合，实现执法行为规范化、程序化和制度化。

此外，垃圾管理法治化的一个重要条件是降低法治成本。资源环境保护法律成为“软法”的根本原因在于依法行事的成本过高，无论公众法律意识多强，如果法治成本过高，法治化就难推行。垃圾管理者可以通过增加垃圾桶设置、提供经济适用的家用垃圾处理设备、设立社区废物回收站和发放环保袋等便民措施，降低法治成本，让公众体会到依法行事的便捷与实惠。只有将法治成本降低到公众可以接受的程度，才有可能实现垃圾管理法治化。

法律是解决社会活动中各种矛盾的首要渠道。垃圾管理法治化是依法治市的重要方面。以法律为准绳，把垃圾管理过程中出现的各种矛盾，无论是社会矛盾还是经济矛盾，纳入法律轨道，高效有序地处理处置垃圾，提高垃圾资源化利用程度，并防治垃圾及垃圾处理对环境的污染，建设可持续发展和人与自然和谐相处的社会。

二、制定产业化科技政策，实现垃圾处理科技化

近十年来，垃圾处理设施建设取得了可喜的进步，先后建成了一批压缩站、转运站、焚烧发电厂和填埋场，许多设施或其关键设备与技术具有国际水准，如广州市兴丰垃圾卫生填埋场的空间效率系数高达28以上，广州市李坑垃圾焚烧发电厂采用中温次高压锅炉回收垃圾热能，这些都达到了国际先进水平。毫无疑问，先进技术、工艺及成套设备的应用推动了垃圾处理事业的发展，起到了资源环境保护作用。但是，垃圾生产与管理带有鲜明的地域特性，管理者只有根据城市特点，制定特色的科技政策，合理应用适合本地垃圾特性的处理技术，才能达到高效处理垃圾的目的。

（一）树立垃圾作为低品质资源处理的指导思想，组建闭环式垃圾处理产业链

垃圾管理存在两种指导思想：垃圾作为废物处理和垃圾作为资源处理。两种指导思想引出两种不同垃圾管理方式，也导致两种不同的技术政策。前者将首选全量填埋或全量焚烧加填埋的末端处理处置方式，这类粗放型处理处置方式不仅处理费高，而且会导致资源环境损失，并导致填埋场和焚烧（发电）厂成为典型的邻避设施；值得反省的是，因混合垃圾热值低、发电效率低，以及炉渣、飞灰和烟气处理难度大，垃圾全量焚烧发电成为一种低效高耗高排的垃圾作为废物的热处理方式，而不能成为资源利用方式；相应的技术政策便是片面的扶持填埋或焚烧新工艺的开发研究，试图解决填埋或焚烧引发的种种问题，结果致使垃圾处理产业链及相应的技术链被人为割断。后者将要求组建闭环式垃圾处理产业链，遵循“垃圾减量、物质利用、能量利用和最终处置”的优先顺序，制定面向垃圾利用的产业与科技政策，均衡发展垃圾分类收集、分类处理和填埋处置，并将垃圾管理责任延伸到生产领域，要求生产企业在产品生产过程中优先选用回收物质作为原料，甚至要求企业根据回收物质的特性逆向组织生产过程，最大可能的使废物回到经济循环并少产垃圾；能回收利用的物质被作为生产原料加以利用，物质利用效率低但热值较高的物质被作为燃料加以能量利用，只有那些物质和能量都不能利用的废物才被允许填埋处置。

但是，垃圾是一种低品质资源，其资源化利用需要技术、资金和政策支持。为了有效利用垃圾的资源特性，必须对垃圾整性（调质）处理以提高垃圾的资源品质，如将垃圾分选以提高焚烧废物的热值从而实现废物热能利用，将厨余垃圾与活性污泥混合改变碳氮比将提高沼气产气率，将渗滤液回灌到垃圾填埋场将加速垃圾发酵，提高沼气产量和产气速率等。分类和加入添加剂是垃圾整性的常用方法。只有树立垃圾作为低品质资源处理的指导思想，才能正确认识垃圾处理产业化的艰巨性和必要性。

（二）制定产业化科技政策，为实施垃圾处理产业化奠定基础

垃圾处理系统具有地域性、时效性、多层性、多元性、相关性、动态性和关联性等多种特性，科技政策必须是开放的才能支撑起这样的处理系统。结合现状，建议制定以下科技政策：①强化政府在研究开发中的宏观协调作用，建立技术进步的促进机制，通过诱导性和鼓励性的政府税收政策来推动研究开发，完善研究开发的基础设施，加快技术成果的转化过程，并使研究经费的扩充呈现良性循环；②通过产业界、学术界和官方的密切结合，制定具有垃圾处理系统评价体系和促进垃圾处理系统升级的科技发展计划；③鼓励垃圾综合处理模式与新技术的研究开发，系统比较全过程管理型与末端处理型、混合垃圾处理型与分类垃圾处理型、集中布置型与分散布局型、多元组合型与功能拓展型、系统封闭型与系统开放型及其相关技术的优缺点；④垃圾处理生态工业园产业链研究；⑤重视国际间的技术合作。

三、善用经济手段，加速推动垃圾处理产业化

污染者依法负责原则是采用经济手段的法律基础。经济手段作为一种间接调控手段，可以鼓励那些创造最大社会福利的生产和消费活动，从而在资源环境保护和社会经济福利之间找到最佳平衡点，鼓励企业自觉开发利用先进技术，提高全民资源环境保护意识，等等，并使垃圾处理外部不经济性内部化，有助于解决垃圾处理经费不足的问题，具有成本经济性、灵活性和鼓励先进技术的运用等优点。善用经济手段，可以加速推动垃圾处理产业化。

（一）实行按类计量收费（税），推动垃圾分类收集与分类处理

按类计量收费（税）就是根据不同类别的废物分别计量并按不同的收费（税）标准进行收费（税）。计量收费可以减少垃圾产量，增加资源回收量，而且，对不同类废物制定不同的收费（税）标准将提高垃圾分类率，最后，把按类计量收费（税）应用到垃圾生产者和垃圾处理者，以提高垃圾分类收集率和垃圾分类处理率。以目前的科技水平，实现垃圾按类计量收费（税）技术上是完全可行的。

（二）重启抵押金制度，提高资源回收率

对于回收后可以重复使用的包装品，如易拉罐、玻璃瓶、塑料瓶、塑料袋等，要求购买者支付一定押金，当退回包装品时领回押金，这种做法其实早就有了。重启抵押金制度不仅可以提高包装品的回收率，还可以改变生产和消费习惯，让企业和消费者少用一次性包装品，转而使用更有利于环保的可重复利用的包装品。德国包装法明确规定，如果一次性饮料包装的回收率低于72%，则必须实行强制性押金制度，这是值得借鉴的成功经验。

（三）试施垃圾许可交易，降低垃圾处理成本

把垃圾作为一种商品进行许可交易是一种值得尝试的经济手段。政府先确定出管辖内的垃圾管理目标，综合考量各区域垃圾处理设施的消纳量和区域发展规划等因素，确定每个区域垃圾的最大排放量；然后，通过发放垃圾排放许可证的办法实现排放量在不同区域间的分配；最后，通过建立垃圾排放权交易市场，使排放权能够合法合理买卖。许可交易采用排污许可证形式量化垃圾生产者的垃圾排放权，并容许排放权像商品那样自由买卖。垃圾处理成本较低的企业或区域可以采取措施减少垃圾排放，剩余的排放权则转让给垃圾处理成本较高的企业或区域，实现处理量与处理成本挂钩，从而使总的协调成本最低。而且，垃圾生产者不再像垃圾收费（税）制那样只是价格接受者，而是在交易过程中获得了叫价的机会，更能直接感受垃圾交易市场的变化，并根据市场变化制定生产与消费战略。值得期待的是，许可交易可以应用于垃圾处理，将降低垃圾处理成本，推进垃圾处理市场化和产业化。

垃圾处理是微利行业，有些环节甚至还是无利的。针对废物设计产品、添置专门生产线、提高垃圾的资源品质以及满足环保环卫标准等等这些特殊要求都导致垃圾资源化利用成本增大。即使像废纸、玻璃这类可回收垃圾的再利用也由于其环境保护成本过高，无法与原生资源开采利用相竞争，使得企业难以接受资源再利用。这种情况下，需要政府出台补贴等经济激励政策，培育垃圾资源化利用企业。我国垃圾处理事业在行政主导的命令控制系统中正越来越多地运用经济激励机制。

四、建设生态工业园，实现垃圾处理产业化

垃圾处理产业化需要多部门、多行业与多企业协同运作，尤其要求协调好各部门的工作，清晰界定各部门的工作流程，避免发生混乱，生态工业园正好提供了这样一个好平台。生态工业园区内，企业之间存在信息、物质、能量和资本之间的耦合关系，并形成一个连续的生产流，不允许任何环节出现问题，而且生态工业园是依据循环经济理论和工业生态原理，遵循垃圾减量化、再利用和再循环原则，设计而成的一种新型的工业组织形态，符合经济可持续发展要求，自20世纪90年代开始成为工业园区建设的主流。

我国垃圾处理有必要探索静脉产业生态工业园模式，集中物质回收利用（废物利用）、焚烧处理、填埋处置等设施及渗滤液处理、废渣利用等相关配套设施于一园，走出富有中国特色的垃圾处理道路。考虑到我国垃圾处理、物质回收利用设施大多分散设置，建议优先考虑建立虚拟型静脉产业生态工业园，通过新建信息交互系统，在计算机上实现分散的废品回收、分拣和垃圾处理等现有废弃物处理设施互联互通，即通过计算机网络联系成一个虚拟生态工业园，既克服了各企业布局相对分散的现实制约，又降低了征地费用，同时还提高了垃圾处理设施的实际消纳能力和效率。

垃圾处理产业化是一个复杂的实践过程，也是一个“统筹规划，分步实施，不断修正”的自我完善过程，完善不仅仅是指科技政策或经济手段的完善，甚至包括法律修正，但资源环境保护和经济可持续发展的产业化政策重心是不可动摇的。垃圾处理产业化是解决垃圾问题的有效途径，必将为垃圾处理带来丰硕的社会效益、经济效益和资源环境效益，值得深入研究。

（刊于《环境与卫生》，2008（2）：26-28，作者：熊孟清）