第一节　禁毒法的概念、特点及体系

一、禁毒法的概念

概念是反映事物本质属性的思维形式。毛泽东同志说，“概念这种东西已经不是事物的现象，不是事物的各个片面，不是它们的外部联系，而是抓着了事物的本质，事物的全体，事物的内部联系了”。⁽¹⁾由于禁毒法的概念是研究全部禁毒法其他问题的基础，因此，讨论全部禁毒法的问题，首先要从禁毒法的概念开始。

禁毒法有狭义与广义之分。狭义上的禁毒法，仅指2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的2008年6月1日起施行的《禁毒法》这部法典。

广义上的禁毒法，不仅指以上专门的禁毒法典，而且包括：（1）现行刑法典第六章第七节关于“走私、贩卖、运输、制造毒品罪”的规定。（2）《治安管理处罚法》第二章和第三章中关于涉及毒品违法行为的处罚规定。（3）最高人民法院、最高人民检察院和公安部（以下简称“两高一部”）就毒品犯罪定罪与量刑所发布的会谈纪要、意见、规定和司法解释。2000年至今，最高人民法院就审理毒品犯罪案件发布了三个会谈纪要，即2000年“南宁会谈纪要”、2008年“大连会谈纪要”和2015年“武汉会谈纪要”；出台了两部司法解释：最高人民法院《关于审理毒品案件定罪量刑标准有关问题的解释》和最高人民法院《关于审理毒品犯罪案件适用法律若干问题的解释》；两高一部于2007年、2009年、2012年和2016年分别发布了《办理毒品犯罪案件适用法律若干问题的意见》《关于办理制毒物品犯罪案件适用法律若干问题的意见》《关于办理走私、非法买卖麻黄碱类复方制剂等刑事案件适用法律若干问题的意见》和《关于办理毒品犯罪案件毒品提取、扣押、称量、取样和送检程序若干问题的规定》。（4）以国务院令先后颁布的《戒毒条例》（2011年6月26日起施行）、《易制毒化学品管理条例》（2005年11月1日起施行）、《麻醉药品和精神药品管理条例》（2005年11月1日起施行）等行政法规。（5）地方性禁毒法规。可分为三个层次：首先是各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，所制定的禁毒地方性法规。据统计，目前，共有二十多个省、自治区、直辖市制定了“禁毒条例”，它们是：《云南省禁毒条例》《贵州省禁毒条例》《四川省禁毒条例》《福建省禁毒条例》《安徽省禁毒条例》《浙江省禁毒条例》《江苏省禁毒条例》《吉林省禁毒条例》《黑龙江省禁毒条例》《宁夏回族自治区禁毒条例》《陕西省禁毒条例》《山西省禁毒条例》《湖北省禁毒条例》《湖南省禁毒条例》《广东省禁毒条例》《广西壮族自治区禁毒条例》《海南省禁毒条例》《内蒙古自治区禁毒条例》《上海市禁毒条例》《重庆市禁毒条例》等。其次是各省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市制定的禁毒地方性法规，如《厦门市禁毒条例》《武汉市禁毒条例》《沈阳市禁毒条例》等。最后是设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，所制定的禁毒地方性法规，如《包头市禁毒条例》《鞍山市禁毒条例》等。（6）禁毒单行条例。这主要是指实行民族自治的州、县人民代表大会根据当地民族的特点，在不违背宪法、法律和行政法规的基本原则的前提下，对某些禁毒法律、法规所作的补充和变通的规定。禁毒单行条例需报所在省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。禁毒的单行条例主要集中在云南省，包括：《云南省大理白族自治州禁毒条例》《云南省德宏傣族景颇族自治州禁毒条例》《云南省西双版纳傣族自治州禁毒条例》《云南省澜沧拉祜族自治县禁毒条例》《云南省孟连傣族拉祜族佤族自治县禁毒条例》《云南省宁蒗彝族自治县禁毒条例》等。（7）禁毒规章。分为部门禁毒规章和地方政府禁毒规章。前者是指国务院各部门以及具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定的禁毒规章。禁毒部门规章按时间的近远考察，主要有：公安部、国家卫生与计划生育委员会2017年发布的《吸毒成瘾的认定办法》，公安部2016年发布的《吸毒检测程序规定》，国家禁毒委员会2016年印发的《104种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表》的通知，公安部2016年印发的《公安机关缴获毒品管理规定》的通知，商务部2006年制定的《易制毒化学品进出口管理规定》，国家食品药品监督管理总局、公安部、国家卫生与计划生育委员会三部门2006年联合发布的《关于戒毒治疗中使用麻醉药品和精神药品有关规定的通知》，国家食品药品监督管理总局2005年印发的《麻醉药品和精神药品生产管理办法（试行）》的通知、国家食品药品监督管理总局1999年制定的《戒毒药品管理办法》，国家食品药品监督管理总局1999年制定的《麻黄素管理办法（试行）》，国家食品药品监督管理总局1998年颁布的《罂粟壳管理暂行规定》等。后者是指各省（自治区、直辖市）的人民政府，省会城市、自治区首府所在城市、国务院批准的较大的市的人民政府以及经济特区所在地的人民政府，依法制定的关于禁毒的规范性文件，如《四川省戒毒管理办法》《湖北省戒毒管理办法》《宁夏回族自治区易制毒化学品管理办法》《海口市禁毒办法》等。（8）我国签署和加入的国际禁毒公（条）约。主要包括：经《修正一九六一年麻醉品单一公约的议定书》修正的《一九六一年麻醉品单一公约》；联合国1971年2月21日颁布的《精神药物公约》；联合国1988年12月19日通过的《联合国禁止非法贩卖麻醉药品和精神药物公约》（简称《八八公约》）。

一些带行业或部门特点的地方性禁毒规范性文件（指省、自治区、直辖市以及地市级、县市级的公检法司部门以及医药卫生等部门依法制定的禁毒规范性文件）是否属于禁毒法的范畴？有不同看法。我们认为，应分两种情况：一是为落实国家禁毒法律、法规、规章而制定的实施细则或办法，只要不违背国家的禁毒法律、法规的精神，可视为禁毒法；二是以上部门依职权而制定的禁毒规范性文件，如公、检、法三长就办理毒品犯罪案件举行的联席会议所作出的纪要等，因欠缺“法”应当具备的一些形式要素和实质要素，故不应属于禁毒法的范畴。广义上的禁毒法的范畴，如下图所示：

在禁毒司法实践与禁毒理论研究中，通常是在广义上理解禁毒法的。因此，所谓禁毒法，概括地说，就是指国家关于禁毒工作所颁布的禁毒法律、法规、规章、规范性文件、有关毒品犯罪的会谈纪要、意见、司法解释以及禁毒国际公（条）约的总称。

二、禁毒法的特点

与其他部门法相比较，禁毒法具有如下特点：

（1）就涉及的法律责任而言，禁毒法确立的法律责任范围最广、法律责任种类最多。这是禁毒法区别于其他部门法的重要特征。在其他部门法中，行为主体承担的法律责任范围通常是单一的。例如，行为主体违反刑法，承担刑事责任；行为主体违反民法，承担民事责任；行为主体违反行政法，承担行政责任；如此等等。但是在禁毒法中，行为主体因违法所要承担的法律责任范围则包括刑事责任、行政责任、民事责任三个种类（以前两个种类为主）。在这里，行为主体既存在单独承担刑事责任或者行政责任的情形（多数），也存在同时承担两种法律责任的情形（例如，吸毒人员对他人造成损害的，则行为主体不仅要承担治安罚款、行政拘留的行政责任，其本人或者其监护人还要承担民事责任；又如，行为人“以贩养吸”的，则不仅要承担治安罚款、行政拘留的行政责任，还要承担刑事责任）；还存在同时承担三种法律责任的情形（例如，吸毒人员对他人造成伤害，同时又贩毒的，则行为主体既要承担治安罚款、行政拘留的行政责任，也要承担刑事责任，其本人或者其监护人还应当承担民事责任）。就行为主体涉及的刑事责任论，有死刑、无期徒刑、有期徒刑、拘役、管制、罚金、没收财产等法律责任种类；就行为主体涉及的行政责任论，有拘留、罚款、吊销营业资格或执业证书、取消资格、赔偿损失、没收财物、责令改正、停业整顿或停止活动（停止受理）等十多种法律责任种类；就行为主体涉及的民事责任论，有赔偿损失等法律责任种类。因此，与其他法律部门相比，禁毒法确立的法律责任种类是最多的。

（2）就涉及的社会关系而言，禁毒法调整的社会关系最为广泛。《禁毒法》第三条规定：“禁毒是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企事业单位以及其他组织和公民，应当依照本法和有关法律的规定，履行禁毒职责或者义务”。也就是说，一切国家机关、社会团体、企事业单位、个人——整个社会，因负禁毒工作之责（义务），其成员在禁毒工作领域的权利、义务关系即社会关系，均由禁毒法调整。这是问题的一方面。另一方面，禁毒法不仅调整不平等主体之间的社会关系——禁毒的刑事法律关系和禁毒的行政法律关系，而且也调整平等主体之间的社会关系——禁毒民事法律关系（这个特点在本章第三节第一目中进一步展开讨论）。而反观其他法律部门，都是调整某一领域的平等主体或不平等主体之间的社会关系。例如，民法调整对象只是平等主体之间发生的财产关系和人身关系；行政法调整的对象只是行政关系和监督行政关系；等等。

（3）就法律渊源的角度来讲，禁毒法的表现形式最多。就性质论，禁毒法既包括了《禁毒法》《刑法》《治安管理处罚法》《行政处罚法》《民法总则》等法律的相关规定，也包括了禁毒法规，还包括了禁毒单行条例，还包括了禁毒规章和规范性文件，最后还包括了禁毒司法解释（注：“两高一部”就毒品犯罪定罪量刑发布的“意见”“会谈纪要”“规定”在实践中起司法解释的作用）；就效力层级论，禁毒法既有最高国家权力机关制定的，又有最高国家行政机关和最高国家司法机关制定的，也有地方国家权力机关制定的，甚至还有国务院各部门以及具有行政管理职能的直属机构以及地方人民政府制定的，不同层级制定的禁毒法的效力和适用范围不同；就国内国际因素论，既有国内的禁毒立法，也有禁毒国际公（条）约。以上这些特点，都是其他部门法不具有的。

三、禁毒法的体系

这里所说的禁毒法的体系，是指禁毒法典即2008年6月1日起实施的《禁毒法》的组成和结构。禁毒法的体系，可以从如下几个方面去理解：

（1）整个法典共分七章七十一条。章下面没有设节。

（2）第一章是“总则”，共十个条文。该章的主要内容，是规定了禁毒法制定的目的；毒品的概念、禁毒工作的方针、工作机制；国家禁毒委员会和地方禁毒委员会的职责；禁毒工作纳入国民经济和社会发展规划、禁毒经费列入财政预算；禁毒工作的社会捐赠与税收优惠；禁毒工作的科学技术研究；公民举报毒品违法犯罪行为；国家鼓励志愿人员参与禁毒宣传教育和戒毒社会服务工作；等等。

（3）第二章是“禁毒宣传教育”，共八个条文。该章的内容主要包括：国家采取各种形式开展全民禁毒宣传教育的规定；各级人民政府及群众团体组织开展禁毒宣传教育的规定；教育行政部门、学校应当将禁毒知识纳入教育教学内容的规定；宣传单位、媒体开展禁毒宣传教育的规定；公共场所的经营者、管理者负责本场所禁毒宣传教育的规定；单位加强对本单位人员禁毒宣传教育的规定；居民委员会、村民委员会有禁毒宣传教育义务的规定；未成年人的父母、监护人应当对未成年人进行毒品危害教育的规定；等等。

（4）第三章是“毒品管制”，共十二个条文。该章主要包括如下内容：其一，国家对麻醉药品和精神药品的管制，其中包括国家对麻醉药品药用原植物种植的管制；国家关于麻醉药品种植企业和存储仓库的规定；国家对麻醉药品、精神药品实行许可和查验制度；国家对麻醉药品、精神药品的出口、进口实行许可制度。其二，国家对易制毒化学品的管制，其中包括国家对易制毒化学品实施的生产、经营、购买、运输许可制度；国家对易制毒化学品实施进出口许可制度，等等。其三，国家关于麻醉药品、精神药品和易制毒化学品流入非法渠道时的处理措施。其四，国家关于禁止非法传授麻醉药品、精神药品和易制毒化学品的制造方法的规定。其五，国家专门机关对毒品、易制毒化学品的检查、巡查。其六，反洗钱行政主管部门对可疑毒品资金的监测。其七，毒品和涉毒财物的收缴与处理等。

（5）第四章是“戒毒措施”，共二十二个条文。该章在禁毒法典中所占比重最大，主要内容有：第一，关于社区戒毒的规定，其中包括社区戒毒的对象、社区戒毒的决定机构和负责机构、社区戒毒的期限及时间计算、社区戒毒的终止和中止，等等。第二，关于自愿戒毒，其中包括戒毒医疗机构的设置、戒毒医疗机构的权利与义务，等等。第三，关于强制隔离戒毒，其中包括强制隔离戒毒的适用对象及除外规定，强制隔离戒毒的期限及时间计算，强制隔离戒毒的决定程序和变更程序，强制隔离戒毒的内容，对强制隔离戒毒人员的分级管理，等等。第四，关于社区康复，其中包括社区康复的适用对象、期间及场所，社区康复的适用程序，社区康复人员的权利和义务。第五，自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复工作的衔接，等等。

（6）第五章是“禁毒国际合作”，共六个条文。这六个条文主要涉及禁毒国际合作的基本原则、禁毒国际合作的基本内容以及禁毒国际合作中涉案财物的分配等内容。

（7）第六章是“法律责任”，共十二个条文。该章规定了涉毒违法犯罪行为主体应当承担的各种法律责任。从性质来看，包括了刑事责任、行政责任和民事责任；从种类来看，有责令改正、停业整顿或停止活动（停止受理）、赔偿损失、没收财物、罚款、吊销营业资格或执业证书、取消资格、行政拘留，等等。其中，关于刑事责任范围的规定与《刑法》第六章第七节规定的略有不同，例如，《刑法》第三百四十七条规定，走私、贩卖、运输、制造毒品，无论数量多少，都应当追究刑事责任，予以刑事处罚。但《禁毒法》第五十九条则规定：“走私、贩卖、运输、制造毒品不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。”

（8）第七章是“附则”，也是最后一章，只有一个条文，是关于禁毒法典生效日期以及《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》同时废止的规定。

（9）概括地说，与其他法律部门体系相比，禁毒法体系至少有以下三个特点：首先是条文结构上无“但书”之规定。有学者指出，“一个条文的同一款中包含有两个或两个以上意思的，在学理上称为前段、后段，或者前段、中段、后段，或者第一段、第二段……在具有这种结构的条款当中，如有用‘但是’这个连词来表示转折关系的，则从‘但是’开始的这文字，学理上称之为‘但书’”。⁽²⁾纵观整个禁毒法典条文，无一处有“但书”之规定。其次是规定违法犯罪主体承担法律责任形式的多样化，包括了从刑事责任中最重的否定性评价——判处死刑到最轻的行政处罚——责令改正这样的法律责任形式，这是任何其他法律部门体系不具有之特点。最后是法典的许多条文规定得比较抽象，带有号召性、宣示性特点。例如，《禁毒法》第七条规定：“国家鼓励对禁毒工作的社会捐赠，并依法给予税收优惠”即为适例。又如，该法第十一条第一款规定，“国家采取各种形式开展全民禁毒宣传教育，普及毒品预防知识，增强公民的禁毒意识，提高公民自觉抵制毒品的能力”。第二款规定，“国家鼓励公民、组织开展公益性的禁毒宣传活动”，这也是适例。