第二节　中国港澳台地区禁毒立法的历史演进及特征

一、中国香港特别行政区禁毒立法的历史演进及特征

鸦片战争后，香港遭受英国的殖民统治，因此在相当长时间里，在香港贩卖鸦片是合法的。1931年后，香港地区政府实行禁毒，鸦片买卖转入黑市。为打击吸毒和贩毒，香港地区政府于1959年发布《香港毒品问题白皮书》，受命当时设立的华民政务司拟订禁毒策略方针，而禁毒咨询委员会为其顾问，协调与实施禁毒政策。⁽⁵³⁾除此之外，香港地区在1961年开始适用联合国《1961年麻醉品单一公约》，致力于防止麻醉药品的非法种植和贩运。在立法方面，香港地区政府于1969年颁布了《危险药物条例》，并经数次修正，成为香港地区政府处理毒品犯罪的主要法律依据。该法涵盖了制造、运输、买卖、持有以及监管毒品等几个方面内容，具体是：（1）规定主要执法机关是警务处、海关和卫生署。具体分工：警务处和海关主要就毒品的贩卖、制造和其他非医疗用途采取执法行动；卫生署则负责就医疗用途的危险药物进出口、制造、销售和供应，并签发许可证。（2）依据该法，涉及贩运或制造毒品者，最高可处罚款五百万港元和实行终身监禁；持有毒品者最高可处罚一百万港元和判处七年有期徒刑；开设或经营烟窟，最高可处罚款五百万港元和判处十五年有期徒刑；种植大麻或鸦片，最高可处罚款十万港元和十五年有期徒刑。（3）向未成年人提供或贩卖毒品则要加重惩罚。1969年，为管制精神药物和其他药物，香港地区政府以186号法律公告的形式发布了《药剂业及毒药条例》（第138章），该法主要包括如下几个方面：规定药物制造商、批发商、零售商和进出口商需发牌照才能营业；规定药剂制品的注册和试验；规定进口或出口含有毒药列表所列药物的药剂制品，须有由药剂业及毒药管理局发出的牌照，违法者最高可罚10万港元和判处两年有期徒刑。⁽⁵⁴⁾1971年，香港地区开始适用联合国于同年颁布的《精神药物公约》。为了管制麻醉药物和与精神药物有关的化学品，香港地区政府于1975年颁布了《化学品管制条例》，该条例对化学品的制造、进出口与贩售等皆有规定。它规定：警方或海关人员，可截停与搜查抵达香港的船只；当警方或海关人员合理怀疑某处有非法药物时，可搜查该场所；违反该条例者，最高可罚款一百万港元及监禁十五年⁽⁵⁵⁾。

在对毒品成瘾者的治疗方面，自1976年开始，香港地区全面实施美沙酮替代疗法，其门诊皆由政府特约的机构提供执行服务。门诊除提供替代疗法之外，亦提供针对毒品成瘾者的支持服务，如提供辅导、住屋及就职等服务。在毒品成瘾者治疗康复中心方面，香港地区设有滥用精神药物辅导中心及戒毒辅导中心，这些中心均由社会福利署资助。上述实践的法律依据为《药物依赖者治疗康复中心（发牌）条例》，该条例旨在通过由社会福利署确立的发牌制度，确保戒毒服务的妥善与安全，使毒品成瘾者的权利得到保障。同时，该条例明确规定无牌照的治疗中心即为犯罪，对初犯可处港币十万元及监禁六个月外，罪行持续的每一天另处以罚款港币五千元；再犯者，可处罚款港币十万元及监禁一年外，罪行持续的每一天另处以罚款港币一万元。香港地区政府确立毒品成瘾的医疗模式的理念是：毒瘾是一种慢性及易复发的疾病，须通过戒毒治疗，协助毒品成瘾者康复并复归社会。⁽⁵⁶⁾在二十世纪七十年代末期，香港地区政府已经有了一套系统的戒毒治疗和康复计划。

在防止毒品贩运与洗钱方面，香港地区政府于1988年适用联合国《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》，并进一步于1989年9月1日颁布《贩毒（追讨得益）条例》，该条例以1986年英国《贩毒法》为基础，历经了多次修正。该条例授权海关由组织罪案调查科辖下的财富调查科，追查、没收及追讨贩毒所得利益。除此之外，该条例明确规定毒品犯罪的帮助行为与贩毒所得利益的藏匿行为的刑事责任。总之，该条例制定的目的是：追查、冻结以及没收贩毒的非法利益，阻止毒品犯罪者通过香港金融机构转移毒品得益。⁽⁵⁷⁾为了打击集团化和有组织化的毒品犯罪，香港地区政府于1994年颁布了《有组织及严重罪行条例》。该条例明确规定司法人员对有组织犯罪的侦查权。此外，规定司法机关与海关有权没收或冻结犯罪所得利益，并打击贩毒洗钱活动。⁽⁵⁸⁾最后，为打击娱乐性滥用药物行为，回归祖国后的香港特别行政区政府颁布了《2002年公众娱乐场所条例规则》《2002年公众娱乐场所（豁免）令》及2003年修订的《跳舞派对主办单位经营守则》，以防止“派对药物”危害公众安全。⁽⁵⁹⁾为维护公共安全，香港特区政府于2010年12月修正通过了《道路交通条例》，针对吸食海洛因、氯胺酮、冰毒、大麻、可卡因与摇头丸后危险驾驶导致他人身体严重受伤的罪行规定了处罚，即违法者最高可处罚款五万元、停牌五年与监禁七年。自此，香港禁毒立法已趋于较为完善状态。

二、中国澳门特别行政区禁毒立法的历史演进及特征

澳门自十六世纪被葡萄牙占领，此后，澳门的司法是葡萄牙司法体系的一部分。在相当长时期，澳门地区除适用葡萄牙法律外，尚适用其他由总督或立法会通过颁布的法律。由于葡萄牙加入联合国1961年《麻醉品单一公约》、1971年的附加议定书以及《1971年精神药物公约》两公约，因此，澳门地区也适用上述公约。澳门地区政府于1991年1月28日颁布了《关于将贩卖及使用麻醉药品及精神药品视为刑事行为以及提供反吸毒措施事宜》，该法的主要内容：一是对毒品种类作了具体规定，并将麻醉药品与精神药物进行分类。二是规定了对贩卖、吸食毒品者的惩罚，如制造、提取、调制、提供、出售、分销、购买或进出口毒品者，可处八年以上十二年以下的有期徒刑，并科处澳门币五百元至七十万元之罚金。⁽⁶⁰⁾。三是设立加重处罚情节。例如，将毒品交付予未成年人或精神病患者使用者，得加重其刑罚的最低度及最高度的四分之一。四是规定集团贩毒罪及其刑罚。规定两人或两人以上所结成组织或集团，串谋行动以实施贩卖毒品及相关不法活动者，可处十二年以上十六年以下之重监禁，并科澳门币五千元至三十万元之罚金⁽⁶¹⁾。

澳门地区回归祖国大陆后，还短暂沿用了《关于将贩卖及使用麻醉药品及精神药品视为刑事行为以及提倡反吸毒措施事宜》。但该法在2009年被澳门特别行政区立法会废止。同年，澳门特别行政区立法会颁布新的禁毒法：《禁止不法生产、贩卖和吸食麻醉药品及精神药物》。该法第四条将毒品依照潜在的致命力、滥用症状的强烈程度，戒断的危险性与对其产生依赖的程度分为六类：第一类毒品复分为三类：A类为鸦片类毒品与类似合成毒品；B类为可卡因与类似合成毒品；C类为大麻与类似合成毒品。第二类毒品亦分为三类：A类包括可使人产生幻觉或感官产生严重错觉的天然或合成物质；B类包括具有刺激中枢神经系统效力，属安非他命类的物质；C类包括能产生短暂作用迅速被吸收或同化，属巴比通类的物质；以及其他非巴比通类但属安眠药类的物质。第三类毒品包括含有第一类所列物质的制剂，且有被滥用风险。第四类毒品是具有防癫痫效力的巴比通以及属抗焦虑药类的物质，且有被滥用风险。第五类与第六类毒品包括可用作不法制造麻醉药品及精神药物的物质⁽⁶²⁾。该法制定的参考依据为1961年《麻醉品单一公约》、1971年的《精神药物公约》与1988年联合国《禁止非法贩运麻醉品、药品和精神药物的公约》。该法除了规定毒品的分类之外，亦规定制造、贩卖、交易、吸食毒品犯罪的构成要件、加重情节与相关刑罚。例如，在贩毒方面，该法规定：“未经许可而送赠、准备出售、出售、分发、让与、购买或以任何方式收受、运载、进口、出口、促成转运或不法持有第一类至第三类所列植物、物质或制剂者，处三年至十五年徒刑。”⁽⁶³⁾若该犯罪人以实施有关犯罪作为生活方式；将或试图将植物、物质或制剂交付予未成年人、明显患有精神病的人或为治疗、教育、训练、看管或保护之目的而受托照顾之人；为数众多的人则加重所定刑罚的最低及最高限度的三分之一。⁽⁶⁴⁾在吸食毒品方面，该法第十四条规定，“非法吸食第一类至第四类所列植物、物质或制剂者，或纯粹为供个人吸食而不法种植、生产、制造、提炼、调制、取得或持有其植物、物质或制剂者，处最高三个月徒刑，或科以最高六十日罚金。”

针对吸毒并进行危险驾驶行为，澳门特区政府在2007年颁布的《道路交通法》中规定，“如有迹象显示驾驶员受麻醉品或精神科物质影响，而服食该等物质依法构成犯罪者，则执法人员可对该名驾驶员进行测试。任何人受麻醉品或精神科物质的影响下在公共道路上驾驶车辆而其服食行为依法构成犯罪者，可科处最高一年徒刑及禁止驾驶一年至三年。”⁽⁶⁵⁾为遏制日渐增长的药物滥用与贩毒罪行，澳门特区立法会于2016年修正了2009年颁布的《禁止不法生产、贩卖和吸食麻醉药品及精神药物》，总的方面提高了对贩毒和吸毒者的刑罚力度。具体为：未经许可而送赠、准备出售、出售、分发、让与、购买或以任何方式收受、运载、进口、出口、促成转运或不法持有第一类至第三类所列植物、物质或制剂者，由下限三年刑期改为五年，上限刑期不变，意即处五年至十五年徒刑。⁽⁶⁶⁾对吸毒、不适当持有吸毒器具或设备罪的刑罚，由最高有期徒刑三月，修改为三月至一年。⁽⁶⁷⁾除此之外，该法引入毒品数量限制，如持有超过规定的五日量，则不再适用吸毒罪行，法院得视具体情况，以不法制造或贩卖毒品罪论处，意即犯罪者可能面临最高十五年的有期徒刑。

三、中国台湾地区禁毒立法的历史演进及特征

台湾当局在1955年颁布了“肃清烟毒条例”，该条例针对贩卖、运输、制造、吸食毒品设有刑罚。例如，该条例第五条第一项规定，“贩卖、运输、制造毒品、鸦片或麻烟者，处死刑或无期徒刑。”⁽⁶⁸⁾该条例第九条第一项规定，“施用毒品或鸦片者，处三年以上七年以下有期徒刑。”⁽⁶⁹⁾该条例试图以重刑吓阻毒品犯罪，但效果却不彰显。1993年后，台湾地区向毒品“宣战”，其毒品政策为断绝供给、减少需求，并以缉毒、拒毒、防毒及戒毒为打击毒品的手段，并同步纳入减害思维。在禁毒立法方面，台湾地区于1997年将“肃清烟毒条例”更名为“毒品危害防制条例”，将毒品根据成瘾性、滥用性及对社会危害性分为四级：第一级毒品包括海洛因、吗啡、鸦片、可卡因及其相类制品；第二级毒品包括罂粟、古柯、大麻、安非他命、配西汀、潘他唑新及其相类制品；第三级毒品包括西可巴比妥、异戊巴比妥、烯丙吗啡及其相类制品；第四级毒品包括二丙烯基巴比妥、阿普唑他及其相类制品。该分类与1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品与精神药物公约》几乎完全相同。除此之外，该条例将吸食毒品的罪行刑度降低，并引进观察勒戒与强制戒毒等措施来协助毒品犯罪者戒瘾。其政策要点为：将毒品犯罪者视为病犯，既为病人亦为犯人，对于吸食毒品行为采取去刑不除罪、治疗胜于惩罚、医疗先于司法的政策。根据该条例，吸毒犯罪者，应先送勒戒所观察、勒戒，经观察勒戒后，无继续施用毒品倾向者，可由检察官裁定为不起诉处分或法院裁定不付审理。有继续吸毒品倾向者，则需令其入强制戒治所进行戒瘾。观察勒戒乃令毒品犯罪者在看守所附设戒治所中，接受“冷火鸡疗法”，期间最长不得逾二个月，以达成生理戒瘾。强制戒治需令毒品犯罪者至专责戒治所中接受戒瘾治疗。该戒治分为三个阶段，第一阶段为调适期，第二个阶段为心理辅导期，第三个阶段为社会适应期。在每个阶段中，戒治者需学习许多课程，包括毒品危害卫教课程、健康生活管理课程、认知重构课程、自我效能辅导课程、生活技能课程与职涯规划课程，每个戒治所有不同的课程，目的为帮助戒治者成功戒瘾，戒治期间为六个月以上一年以下。⁽⁷⁰⁾

在2006年，因共用针具与稀释液造成的艾滋病传染居高不下，台湾地区全面施行毒品病患艾滋减害试办计划，采用减少伤害的方式来应对注射药瘾者的艾滋病传染。同年，台湾地区“卫生署”订立“鸦片类物质成瘾者替代疗法作业基准”，该条例规范了替代疗法执行机构与医疗人员，确保替代疗法的品质。除此之外，该条例还规定，执行减害机构于治疗期间，需定期安排戒治者接受心理辅导与艾滋病相关卫教课程。之后，在2008年4月，台湾地区通过了“毒品危害防制条例”的修正案，落实减害计划。根据修正后的该条例，吸食第一、二级毒品且在五年内再犯者将面临六月以上五年以下有期徒刑之刑罚，初犯者则面临观察勒戒以及强制戒治，期满者可获得不起诉处分。五年内再犯者得处以缓起诉附命戒瘾处分。缓起诉附命戒瘾处分期间为一年以上，二年以下。接受该处分者需定期向观护人报到，并接受验尿、戒瘾治疗、精神治疗、心理辅导或其他戒瘾措施，完成相关附命措施者，可获得不起诉处分，但违规者，其处分会被撤销并被起诉判刑。吸食第三、四级毒品者则要面临一万元以上五万元以下罚款，且需上一定时间的毒品危害课程。⁽⁷¹⁾为应对日益严重的“夜店药物滥用”，2017年台湾地区修正了“毒品危害防制条例”，增订第三十一条之一，规定“特定营业场所应于入口明显处标示毒品防制资讯与载明持有毒品者不得进入该场所；且该场所需指派一定比例工作人员参与毒品危害防制训练。未遵守规定者，其负责人会面临每次新台币五万元以上五十万元以下罚款。”⁽⁷²⁾该增订条文亦规定，若该场所发现疑似施用或持有毒品者，需通报警察机关处理。未通报警察机关处理者，其负责人会面临新台币十万元以上一百万元以下罚款。此后，台湾地区禁毒立法较为完备。

四、小结

中国香港、澳门特别行政区以及中国台湾地区皆以控制供应、减低需求和减低伤害的三大禁毒政策为禁毒法主轴。地区政府将吸毒者视为病人，以治疗为主，惩罚为辅；而将贩毒与制毒者则视为犯人，施以严惩，绝不宽贷。在对于吸毒者的戒治方面，香港特区继承了英国时代的医疗模式，戒毒治疗模式主要有戒毒所强制戒毒、美沙酮替代治疗、福音戒毒，以及自愿住院戒毒治疗等。戒毒所计划主要包括戒毒医疗与心理辅导服务、职业训练、释前计划、就业安排等。在出所后，由保安局惩教署执行法定释囚监管方案。此外，香港特区设有滥药者辅导中心、戒毒辅导服务中心、物质误用诊所。在青少年毒品违法犯罪预防方面，香港特区设有青少年外展工作队及青少年深宵外展服务，主动协助与辅导24岁以下的边缘青少年。

澳门特区禁毒工作组织主要包括社会工作局、保安司及社会文化司。社会工作局防治药物依赖厅辖下的戒毒复康处负责戒毒治疗与康复处遇。保安司及社会文化司负责禁毒执法。澳门特区政府于2008年成立禁毒委员会，该委员会的工作职能是：负责与禁毒相关单位的联系和合作，提升禁毒工作成效；根据当前毒品情势，协助提升禁毒立法水平与执法力度；开展国际禁毒事务的交流和合作。在毒品成瘾戒治方面，澳门特区社会工作局从2001年起，开始筹建戒毒综合服务中心，该中心于2002年10月运作，其工作内容包括门诊戒毒、美沙酮替代疗法、对毒品成瘾者与其家人的辅导、小组治疗、社会支援及转介、毒品尿液检验和毒品成瘾者的社会回归等服务。除此之外，尚有多个民间团体推行宗教戒毒与其他戒毒工作。

“毒品危害条例”是台湾地区主要的禁毒法，根据该条例，台湾“法务部”设立预算，以防止毒品危害。根据该条例，仅有对吸食重度毒品者，才会施以刑罚。在毒瘾戒治方面，分为以下四种模式：（1）司法戒治模式。该模式是目前台湾地区戒瘾工作的主要体系，依据吸食毒品类型与毒品犯罪前科决定是否对戒瘾者施以观察勒戒与强制戒治，或毒品缓起诉减害计划，观察勒戒与强制戒治为司法机构式处遇。（2）治疗性社区模式。该模式整合专业医疗以及社区辅导系统，处遇内容包括美沙酮替代疗法、辅导、社会资源联结以及医疗照护，以降低复吸的可能性。（3）毒瘾治疗门诊。包括美沙酮药瘾减害门诊，以及一般戒瘾门诊。（4）宗教戒治模式。主要为福音戒毒，内容包括生理康复、心理辅导与基督教的宗教教育⁽⁷³⁾。

香港、澳门与台湾地区对毒品的分类皆依照联合国1961年的《麻醉品单一公约》与1971年的《精神药物公约》，三地对贩运毒品的刑罚乃参照1988年联合国《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》，因此，三地禁毒法内容基本类似。在毒品戒治方面，虽三地皆采用多元化治疗方案，但台湾地区的毒瘾戒治模式和另外两地有所差异。台湾地区在2008年4月颁布的“毒品危害防制条例”修正案中，明确司法戒治的施行模式，新增缓起诉附命戒瘾处分，该处分明确结合减害计划的理念。接受该处分者须在处分期间定期向观护人报到，并接受验尿、戒瘾治疗（美沙酮替代疗法）、精神治疗、心理辅导或其他戒瘾措施。该处分以治疗替代监禁，不仅减少司法成本缓解监狱人满为患的隐忧，亦使毒品犯罪者能在社区中正常工作，既减少了社会成本，又避免了社会对毒品犯罪者的歧视。根据许多研究发现，缓起诉附命戒瘾处分具有较好的成本效益，且成效显著，值得仿效。