第8章 保障和改善民生重在制度建设
改革开放以来高速经济增长的成果，通过劳动者创业就业和政府基本公共服务水平的不断提高为城乡居民广泛分享。党的十八大以来，坚持以人民为中心的发展思想，在发展中保障和改善民生，通过更充分更均等提供基本公共服务、完善社会保障制度、实行社会政策托底、实施脱贫攻坚战略等一系列措施，民生得到显著改善，人民的幸福感和获得感明显增强。与此同时，保障和改善民生的制度体系也日趋完善。在新时代和新的发展起点上，着眼于已经转化了的我国社会主要矛盾，充分利用中国特色社会主义制度优势提高人民福祉，党的十九届四中全会强调坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。
一、从实施各项政策到健全制度体系
在改革开放发展过程中，党和国家制定实施了一系列保障和改善民生的政策，基本公共服务的供给水平和均等化水平得到明显提高，特别是在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等基本保障方面，有了根本的和极大的改善。党的十九届四中全会把以上“七有”作为国家基本公共服务制度体系的基本内容，要求做到尽力而为、量力而行。这标志着民生政策和基本公共服务制度，从分别实施和逐一完善，进入到形成制度体系的新阶段。
主要领域基础性制度体系是国家治理体系和治理能力现代化的基础，因此，统筹城乡的民生保障制度的成熟与完善，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和基本标志之一。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）从四个方面阐述了这一制度体系，包含了保障民生的全部“七有”内容。
第一是“健全有利于更充分更高质量就业的促进机制”。就业是民生之本。近年来，我国实施就业优先战略和更加积极的就业政策，成绩可圈可点，也得之不易。在面对世界新一轮科技革命方兴未艾、经济全球化遭遇逆风，以及国内发展方式转变、产业结构调整和增长动能转换加快，实现更高质量和更充分就业的任务十分严峻，要求付出长期不懈的努力。强调健全机制加强制度建设，是为实施就业优先战略和更加积极的就业政策提供更根本、更有效、更常态化、更可持续的保障。
第二是“构建服务全民终身学习的教育体系”。这是把坚持和实施教育优先发展制度化的重要表述。全面建设社会主义现代化强国需要培养全面发展的建设者和接班人，应对人口老龄化需要提高老年人口的劳动参与率，应对数字经济、人工智能等新技术革命挑战需要提高各级教育质量，适应产业结构调整和参与全球化竞争需要培养大国工匠、提升劳动者就业能力和劳动技能，阻断贫困代际传递需要从城乡义务教育和学前教育抓起。这些方面的挑战都需要通过创新教育和学习方式、完善教育体系、健全教育机制，以及调动各方面办学和学习的积极性予以有效应对。
第三是“完善覆盖全民的社会保障体系”。包括各项基本社会保险制度、社会救助和社会福利制度、脱贫攻坚战略、住房制度，以及针对各类重点群体的扶助政策在内的城乡社会保障体系已经逐步建立健全，进一步完善的重要抓手就是立足于覆盖全民这一要求，形成充分覆盖、城乡统筹、有效衔接的制度体系。我国已经进入高质量发展阶段，一方面，这种发展模式更加突出以人民为中心，经济发展成果最大限度和最大范围地为全民分享；另一方面，这种发展模式更依赖生产率的提高，需要优胜劣汰的竞争机制。在这个过程中，作为生产要素的劳动力，需要奖惩机制予以激励，但是作为劳动力载体的人本身，则始终要获得社会保障网的托底保护。
第四是“强化提高人民健康水平的制度保障”。提高健康水平是人民美好生活需要的重要内容之一，也是适应高质量发展而积累人力资本的重要途径。我国在医疗卫生体制改革、健全基本医疗卫生制度、提高公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应等方面，已经取得了长足的进步。形成全生命周期和健康全过程的国民健康政策，还需要加强制度建设，使各方面政策和机制更加系统衔接。特别是在人口老龄化的条件下，积极应对的主要抓手，就包括关注这个群体的健康水平，提高人口的健康预期寿命，并围绕这一要求形成符合国情的养老保障和服务体系。
二、覆盖全民与关注重点人群的有机统一
完善覆盖全民的社会保障体系，是统筹城乡的民生保障制度的一个重要组成部分，覆盖全民的目标要求也同统筹城乡的战略部署相对应和衔接。《决定》强调了健全国家基本公共服务制度体系，要注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。同时，也特别强调了对重点人群的关注和扶助，如在促进创业和就业方面特别提到对就业困难人员的托底帮扶，在教育发展方面专门提到特殊教育，在社会保障和扶助方面突出了完善农村留守儿童和妇女、老年人关爱体系、健全残疾人帮扶制度，在提高人民健康水平方面强调了积极应对人口老龄化，等等。
完善覆盖全民的社会保障体系与强调关注重点人群特别是困难群众，是在发展中保障和改善民生工作的辩证方法论，两个方面既缺一不可又相互补充。建立并完善全面覆盖的社会保障网络，包括社会保障项目齐全完整、对城乡居民的充分覆盖，以及随着我国综合国力的提升而提高保障水平和均等化水平等内容和要求。按照这样的要求做好此项制度建设工作，就能在整体意义上落实以人民为中心的发展思想，让广大人民群众分享改革开放发展成果。
同时，人民群众又是由不同的社会群体构成的，从个体层面看具有诸多差异性，既包括那些因地理位置和人口特征处于不利境况的脆弱群体，也包括那些由于不可预见的自然灾害和市场波动等冲击性因素而遭遇生产生活困难的人群，都必须给予特别的关注和帮扶。只有毫无遗漏地关注每一个具体的人口群体，才可能真正实现社会保障体系覆盖全民的目标，全面建成小康社会一个人也不掉队。民生无小事，枝叶总关情。真正抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，让人民有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感，才能在延续我国经济发展奇迹的同时，继续创造社会稳定、人民安全的奇迹。
三、良好把握尽力而为和量力而行的平衡
《决定》指出：增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求。这要求充分发挥我国的制度优势，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，健全各项保障的实施机制，满足人民日益增长的美好生活需要。从我国现阶段国情出发，做到这个要求，需要在理念上正确认识效率和公平之间的关系，同时在制度建设和工作推动中把握好尽力而为和量力而行的良性平衡。
从经济学理论和国际经验教训来看，处理效率和公平之间的关系，在理论上并没有得到合理的阐述，始终是各国面临的一个旷日持久且至今未能破题的两难，在把握尽力而为和量力而行的平衡方面，也鲜有成功的案例。西方经济学从理论出发点上就为解决这个问题设置了难以逾越的观念上的障碍。主流观点就是把效率和公平看作是非此即彼，或者此消彼长的对立取舍关系。例如，美国经济学家阿瑟·奥肯在其一部广为流行的著作中，把效率和公平描述为一种只能进行“大取舍”的关系。
按照这一关于效率与公平关系的传统思路，对创业和就业的激励与对社会各群体的社会保障，似乎成为鱼和熊掌不可兼得的“取舍”关系。因此，无论是在发达国家还是在发展中国家，许多国家的政府在政策制定和实施中，经常性地处于忽左忽右、摇摆不定的状态。例如，很多国家在过去几十年受到新自由主义“涓流经济学”的影响，坚信市场机制可以自动解决收入分配问题，因而忽视对普通劳动者权益的保护和对低收入家庭的社会保障，最终造成贫富两极分化和中产阶级的萎缩。由于没有认识到或者不愿意承认问题产生的根源，一些政治家为了争取选票，把自身的问题归咎于经济全球化以及其他国家的发展，以致近年来在许多国家，各种版本的保护主义和民粹主义思潮纷纷涌现，相应的政策措施终究也只能产生南辕北辙的效果。这些现象都证明，在理念上把效率与公平看作是对立的，必然导致实践中的两难抉择，无法形成尽力而为和量力而行的良性平衡。
中国特色社会主义制度，特别是作为支撑的社会主义基本经济制度和统筹城乡的民生保障制度等重要制度，为在中国形成效率与公平的有机统一和尽力而为和量力而行之间的良性平衡，提供了根本的制度保障，赋予我国以特有的制度优势。这种制度优势有助于在一系列重要民生相关的关系中形成有机统一，并体现在以下方面。例如，培育劳动力市场与构建和谐劳动关系的统一；覆盖全民的社会保障体系与帮扶重点人群的工作机制的统一；按生产要素贡献进行初次分配与更加注重公平的再分配的统一；提高劳动生产率与实现劳动报酬同步提高的统一；鼓励勤劳守法致富与扩大中等收入群体、调节过高收入的统一；深化医疗卫生体制改革与毫不动摇坚持医疗卫生事业公益性的统一；等等。