三、 思维集体和思维方式
借助这两个概念，我们得以承接于奥利弗·莱普休斯在其《公法的入门问题和思考传统》注410一文中的思考，于他而言，他在该文中又援引了路德维克·弗莱克（Ludwik Fleck）所阐述的“思维方式和思维集体理论”注411。我们认为这种思考是具有引用价值的，因为它引入了我们所认为的重要的科学社会学视角：
由于科学是集体过程，弗莱克将思维方式的集体载体称之为“思维集体”，科学进步以思维方式的集体性进步为前提。这里所指的并非个别文章，也并非对科学进步产生巨大影响的个人创造，而是本身作为科学社会学现象的思维方式改变。唯此之后，新的文章才能真正受到吸纳、研究和加工。注412
还有一点我们认为很值得一提。对这一要点，弗莱克在其文中有所讨论，但莱普休斯却只将其“放在”注释里而未负文责；即一种思维方式的传播所拥有的持久效力，核心在于“服务于超个人思想的思维团结所具有的特定感觉”。弗莱克是这么说的：
同一思维集体的同等参与者之间，存在着为服务于超个人思想而产生的思维团结之特定感觉，这使得个体在智力上相互依存而创造出共同氛围：［……］这种惺惺相惜在几句话之后就能感受到，并有助于促成真正的理解，若无之则只会话不投机。［……］对专业人士的信任，［……］同一思想的同等人士在思维上的团结，均是方向一致的社会力量，它们创造特定的共同氛围，不断地赋予思维形成以团结和方式相称性。注413
我们认为这是正确且重要的观察，作为思维集体的一员，如果想让共同的改革项目具有可持续性，我们应当将其牢记在心。
上述思考之后，我们转向思维集体的三个例子和其所独有的思维方式，对于柏林共和国的法学来说，它们可以且应当被视为重要的里程碑。
（一） “新行政法学”的例子
奥利弗·莱普休斯同样认为，“新行政法学”是“思维集体和思考方式”的极佳例子：
路径依赖型思考方式所产生的问题也被新行政法学所关注，并被表述为“德意志联邦共和国行政法学内法学方法的一贯主导”。注414被安德烈亚斯·福斯库勒称为“法学方法”（法律行为相关性、以法院为中心、审查角度、以体系化为导向、法教义学）的其实就是一种思维方式。马丁·艾费特（Martin Eifert）将“法学方法”描述为“一种没有固定轮廓，但因特定历史因素而形成的工作方式”注415，这很好地说明了其为一种思维方式。无论如何，“新行政法学”作为思维集体改变思维方式的尝试，值得重视。从科学社会学角度上看，这种做法是有很大价值的，纵然所选术语（“新行政法学”vs．“法学方法”）肯定不是最合理的且会导致误解和错误的归类。注416
1． 消息：从关于适用的解释学到以法创制为导向的行为和决策科学
这一从什么到什么的公式包含着“新行政法学”中所传达的核心思想，一如安德烈亚斯·福斯库勒以纲领性且极具说服力的方式所阐释的。注417这里并不是指新的法，而是行政法学的新方法方向，他明确指出：“对新行政法学而言具有建设性的，是从调控理论来看待法的视角。”注418鉴于这种方法上的新方向是“新行政法学”的真正创新之处，我们就让该新方向的教父之一——沃尔夫冈·霍夫曼-瑞姆来对其作出阐释，并将其置于更为宽阔的联系之中：
行政法规范作为行为规范要求行政机关解决问题。行政机关引起或者担责的后果对于行政职能履行的质量来说，是极其重要的。如此一来，以效果为导向的调控方法就成为评价行政活动的决定性连接点。相应地，这也给行政法学烙上了调控法学的印记。这超越当前主导的以规范文本为导向的解释学方向（也即限制在规范文本解释上的法学方法），扩展成以问题解决为导向的行为和决策科学。注419
2． 行政法学新方向的发展阶段
令人惊讶的是，调控科学作为行政法学的新方向和柏林共和国的开端同时发生；简单回顾如下：
沃尔夫冈·霍夫曼-瑞姆在1990年所作纲领性文章标志着行政法和行政法学新方向的第一个重要阶段，该文以环境法为例说明行政法改革的必要性；注420在此雄文中，“行政法学（亦）作为调控法学”首次被提出：
行政法的调整工具必须以国家和社会当前的调整需求和现行调控可能性为导向。
没有行政法律能够轻松应对如此复杂的任务。当前行政法的首要目标是决策结果，而非决策过程和执行过程。［……］行政学所认为的对行政活动有决定性影响的调控因素包括行政的人事、组织、程序和手段因素，此类因素在调控力方面部分地可以匹敌于内容性规范程式的调控力，但行政程序法对此都没有作出规定。注421
这段话极其清晰地表明，行政法借助调控视角扩展了视野，最重要的理由之一曾在于（也正在于！），行政法学开放地面对从行政学领域产生的各种推动力；这个现象，我们在其他地方也详细地探讨过。注422
接下来是第一次改革会议，该会议于1992年在汉堡举行，旨在对行政法总论改革的基础问题作出阐释。在这个会议上，我的任务是作一场题为“作为调控法学的行政法学”的主题报告，自此之后这一主题便时时萦绕于我心，更使我殚精竭虑地将一种以调控科学为导向的“行政学”付梓成书——这时已经处在柏林共和时代。注423此书有些包罗万象，其子标题“行政、行政法和行政学说”清楚地表明，它致力于行政法的调控科学面向，在柏林共和国中这一目标由于行政法学者科学共同体曾经流行区分行政法和行政学而未受到关注，例外的则是彼得·巴杜拉（Peter Badura），他在对我的书评里写道：
“行政活动的调控层面（规范、组织、人事、预算）和行政作为决策系统（交流、决策、程序）”一章［……］构建了调控与保障之国家中的一般行政法。舒佩特的行政学主要是对行政法和行政法教义的重新确定，这种重新确定试图把社会国民主的必要性考虑进去，并为行政法理论的体系和概念性得出结论。注424
从此之后，“调控”反正在各种会议和记载于卷宗的各种改革争论中，都成为不可缺少的主导概念（Leitbegriff）。
我们可以这么总结，柏林共和国的开端受影响于1990年至2003年间（“改革二人组”霍夫曼-瑞姆和施密特-阿斯曼举行的最后一次会议日期）持续进行的改革辩论，注425而这些讨论本身则使得行政法学更接触社会科学也更有丰硕成果。一如赖纳·瓦尔所述——尽管只针对波恩共和国国家法的建立时期，“存在着对新的基础进行宣布和强调的情景强制”注426，瓦尔指的是一种特殊情景，他大概不会喊着“批上历史的外衣”，但会将改革的消息记载在册从而强化其长期效力。这也是安德烈亚斯·福斯库勒的核心愿望，在2006年即《行政法基础》第1卷出版之前，他就加入行政法改革者的思维集体中，注427并赢得两位最著名的改革者即霍夫曼-瑞姆和施密特-阿斯曼的支持，才得以共同将行政法改革者的思维集体及其特殊思维方式呈现为“灯塔”三卷本，从而让这项改革工程继续散发魅力。
至于“新行政法学”这项改革工程是否真的具有——若确实有，又在多大范围上——改变公法现有思维方式的力量，则依然有待证明；奥利弗·莱普休斯认为：“持续的和部分坚决的拒绝表明，传统思维方式的维护者仍占据多数。”注428但我仍然坚信，在经历过调控科学新方法所带来的增幅和激励后，行政法学不会完全倒退，在一个已经跨国化的法学中更是完全不会倒退。
（二）治理的例子
当沃尔夫冈·霍夫曼-瑞姆受邀在慕尼黑治理研究中心以《法学创新研究中的治理角度》注429为题作报告时，东道主彼得·胡贝尔（Peter M． Huber）这样为他致辞：
与在政治学和经济学中不同，在法学领域中治理研究仍是比较前沿的主题，它首先必须争取认同。和以前一样，当前无论是一般而言的法学还是特别而言的公法［……］都要面临下列问题，即经典的教义学注释学方法是否可以甚至必须用调控科学来补充，以及法在限制功能之外是否还有着准备功能和调控功能且如何在方法上考量之。在“作为调控法学的行政法学”标题下的这些争论在今天是学科的现状。治理研究则是“外来”知识。不过事物都是互相联系的。注430
这也符合对公法共同体的一般性评价；但我们发现越来越多的迹象表明，学者们至少愿意就治理理论在特定领域的可用性进行思考，同时也谨慎使用“外来物的头衔”。这种观察促使我们不带使命感地对治理思路的两种动力来源简要进行分析，它们对于法学来说必定有趣，究其原因有两点：一方面，对通过“规制结构”（Regelungsstrukturen）和“规制制度”（Regelungsregime）概念所表达的动力来源进行讨论，能够与跨国化法学中的视角扩展完美结合，从而能够理解作为“规制科学”（Regelungswissenschaft）的法学注431；另一方面，“新行政法学”意义上作为法政策参与者理解的法学更多地得到传播，作为治理相关科学被接受，在所有的现实政策中，这关系到规制结构和规制制度的设计或者重构。
1． 两个完全不同的动力产物：规制结构和规制制度
治理理论的核心概念之一就是规制结构，注432尤其是雷娜特·迈因茨（Renate Mayntz）赋予了其重要的地位，注433她在一篇多次被引用的文章中认为，调控理论过于单方面强调参与者；因此需要制度性的补充，即将规制结构纳入研究视野之中，在这一结构中，每个参与人都活动并有着自身特有的运行逻辑：
［……］最重要的不是参与者的干预和调控活动，而是所形成的规制结构和对参与者活动的作用。治理视角无缝地成为一种制度性思维方式。这早在公司治理中很容易得到理解，这是指企业宪法的特定角度，并非经理人的“调控活动”，是通过情境激励而引导合理行动。注434
这种动力在行政法学中有着共鸣，不仅是汉斯-海因里希·特鲁特（Hans-Heinrich Trute）等人注435，还有沃尔夫冈·霍夫曼-瑞姆，他在探讨行政独立性的文章中对治理研究的有益性予以明确强调，而且结合了“新行政法学”所面临的任务：
对行政独立性的拷问需要观察复杂多样的规制结构，行政活动就蕴藏其中。规制结构注436是指或多或少存在着对问题解决起到决定作用的实体和形式法规范程式、特殊的知识储存和活动组织以及其成员的规范性导向、所伴随的消极或者积极激励（有限或者丰富的资源、职业生涯模版等），还有与其他高权或私人参与者所形成的交流性网络。注437
根据我们的印象，波恩共和国和柏林共和国的法政策活动曾经（和现在）在很大一部分上，虽然不是最大部分，都致力于发展出合乎问题解决的规制结构；例如劳动力市场结构、健康体系的结构、知识和教育系统或者其他利益：关涉到结构时，法政策总是制度设计。
更容易被接受的则是规制制度概念，它是指任务相关的制度安排；注438这可以通过互联网通信领域注439的规制结构来解释；在霍夫曼-瑞姆“世界互联网新集体作为对法的挑战”注440中，他将互联网分为三个规制层级，它们之间相互区别，在功能上又互相联系。
第一个规制层级由制定法组成，它们的重要性则明显有限：
要问的是［……］，对于网络基础设施运转方式以及参与者行为事实上起到决定性的规则是否具有法的质量特征。虽然德国法秩序的许多规范能够适用于网络，如债法、著作权法、竞争法、责任法、个人信息保护法和刑法，同时也有着特殊规则，如电子媒体法。但是国家制定法所起的作用有着限度，即受到网络的全球扩展和许多潜在的带着不同规制理念的法秩序的限制，以及缺乏全球性的高权主体来审查法的遵守和违法的制裁。即使存在法规则，它们的执行也存在着困难。注441
第二个规制层级则是私人构建的丰富多样的软法：
这个判断并不意味着，网络上就应当放弃规则。相反，存在着不同来源和质量的规则：互联网是一个法的多样化以及法与非法（Nichtrechtlichem）的并存交互的绝佳例子。由私人制定的规定、社会规范、协定和实践，以及它们与高权主体所制定规则的交织，这样的基础设施具有典范性，特别是私人制定的多种多样的软法。对于互联网上的秩序运转重要的是，上述规则在多大程度上被遵守，在不被遵守时有多少的制裁可能性。注442
第三个规制层级则由许多社会规范组成，尤其是行为准则：
对于互联网来说重要的还有许多社会规范，如平台的行为准则或者电子商务为了构建信任而产生的不成文评判规则。还有协定和示范，如使用脸书或者研究平台时的真实性和可识别性。互联网社区也发展出自我规制的协定。此外，它们还有自己的非正式制裁，如网络论战（Flaming），还在科技建设和标准化中写入规则，作为编码来控制行为可能性。要提及的是预先设置、已经设置好的选项或者框架——如作为平台使用的注册须知。这些规则调控了集体的形成。受此影响的还有在网络新集体中利益代表和冲突解决的可能性。解决传统问题发展出来的样板——如主观权利、诉讼可能性、结构性权衡（使用比例原则）、格式化的共同决定、接入确保——在这里并不匹配，或者需要修改。注443
这三个规范层级一起构成了互联网的规制制度，这个判断让行政法学不可避免地要解决下列问题，即处理多样性的法律规定，将其从法教义学的角度来思考。只聚焦于国家制定法的法学是不够的。必要的影响是，这点在我们的《治理和立法》一书注444中详细提及过，必须将法学（也）作为规制科学来理解。注445只有使用广阔视角将法学理解为规制科学，才能够理解深刻影响现代国家性的规制结构多样性。
2． 治理视角在行政法教义学中的渗透
虽然我们自身提倡治理理论，但是这里我们不应该也不打算成为这一视角的说客；而且也没有必要，因为德国行政法学的领军人——他的年龄使其连接了波恩共和国和柏林共和国——最近对治理理论的承载能力（Leistungsfähigkeit）进行了积极评价；他就是埃伯哈德·施密特-阿斯曼，在他2013年出版的《行政法教义学：发展回顾、改革和未来任务》注446中，他想要知道治理理论对于行政法教义学的有用性：
作用关联的思考和对经济、社会和人文学科知识的指引，这些对于行政组织法来说很典型，需要思考的是，未来这一领域需要在多大程度上为治理视角敞开大门。它成为多学科的“自然生长趋势”通过这种方式获得明确的参考点，而且行政法学的“可连接性”甚至在教义学知识上也能得到促进。最新关于欧盟联合行政组织的法学论文就支持了这种推测。不过问题的回答只能分情形而论。治理理论缺乏法规范的分类；但是可以帮助“更好地理解法、法的运行条件和与法外秩序因素间的相互依存”注447。注448
正确运用的情况下，正如施密特-阿斯曼总结的，治理理论可以对行政法教义学的继续发展产生丰富作用：
正确运用的情况下，以其关联性和制度安排的思考，治理视角正好可以为行政组织法，尤其是处理多层级体系的组织关系发挥帮助作用。它并不排挤影响行政法改革讨论的调控科学方向，而是对组织法的关联调控进行补充。［……］在等级之外，治理研究还体系性地强调谈判、网络和竞争等行为协调模式，这样能够更加有针对性地看待行政组织，更加仔细地分析这些模式的运转方式。这对教义学，特别是理解指示权和监管权限有着反作用。相应的观察也相对化了传统的“独有特征”， 能够更好地了解功能适当的调控可能性。注449
行政法学大家所发出的祝福使得治理理论不再是别人口中的“外乡人”。
（三）从国家教会法到宗教宪法
在此期间被广泛接受的观点是，传统的国家教会法应当被宗教宪法所替代，注450这构成本文开头概述所呼吁的视角转换的绝佳例子，因为基于已经改变的关系，现在的常年没有改变且与国家教会法概念相联系的观察角度已经过时。在法殿堂这个侧翼部分所发生的思维转变呈现出不可阻挡的活力，而且可以追溯到2005年的专家论坛上，当时的咨询结果以《国家教会法还是宗教宪法？——概念政策性的基础争议》出版，注451回过头来看，这一出版可以用掷地有声来形容；而登场人物（dramatis personae）如何进行这场概念政策基础论战的，可以在会议出版物的前言中读到：
过去三年里，传统被称为“国家教会法”学科的两个核心问题引起了极大的兴趣：德国法秩序的欧盟化产生何种后果，法如何更好地应对宗教多元化，特别是处于多元焦点的伊斯兰教？两个角度汇聚在第三个核心问题之上：如何更加适当地称呼这个法领域——国家教会法还是宗教宪法？在这个问题背后不只是概念之争，而是学理和司法裁判都在寻找合适解释学（前）理解的标志：国际化和多元化过程是否促使了受传统制度法思维所影响的国家教会法更注重从基本权角度来阐释？本卷记录下了这种新航向的支持者和反对者之间的争论。
和大多数情况一样，隐藏在这场概念正确之争背后的是一场对合适方法论的争论：
“宗教宪法”主张从民事社会、基本权角度来理解国家与宗教团体的关系，而“国家教会法”则坚持原来的历史形成的制度性理念。注452
最终，基本权利角度胜出：波恩共和国的集体性国家教会法注453必须让位于柏林共和国的多元宗教宪法，可以将其简短地称为德国宗教宪法的“基本权转向”（grundrechtlicher turn）——一种语义转变（semantic shift）作为内容转变的标志，不过也要谨慎的是，不能忽略掉宗教自由基本权的制度性范畴。注454
（四）作为集体秩序现象的基本权“新”发现——制度性法思维的复兴？
如何对上面提到的宗教宪法“基本权转向”作出回应？2014年出版的多卷本《作为集体秩序现象的基本权》注455呼吁，将波恩共和国所信赖和坚持的基本权教义学进行制度转向（institutional turn），注456否则我们就无法理解出版人的诉求。
基本权保护的权利地位在当前主流学说中被等同于个人自由。主导理念（Leitbild）是单个主体的自治。基本权保护中，个人范畴之外的“集体”或者“制度”角度则成为次要的现象，主要是从相关个人自由中推导出来。［……］本卷文章则对上述观点进行挑战。它们从下列问题出发，即传统的基本权理论和教义学在多大程度上体系性地低估了基本权中超主观的（transsubjektiv）社会内涵。注457
所以，它们试图用集体的基本权理解来挑战主流的基本权主观主义理解；在“整体优先——作为规则和制度”标题下，出版人如此描述这种制度性方法：
当今主流的基本权利理论和基本权教义学误解了这个（集体——作者所加）角度。在基本权行使的所有（必要）国家结构化之前，社会的自我组织是通过社会规范、制度、实践、协定和生活方式所组成的基础设施实现的，它们构建了主体的形成和主体之间的集体秩序，也就是说形成了共同存在的规则，个人被作为毋庸置疑的现实来对待。这种视角物化了作为自由载体的主体，将其与（同样物化的）社会集体秩序相联系，后者也被理解为国家和民主所建立的。注458
以纲领的方式，托马斯·威斯汀在文章中对集体基本权理解进行表态，并建议将基本权作为“基本权意义场”来理解，与埃德蒙德·胡塞尔（Edmund Husserl）的现象学相联系，他是如此说明这种理解的：
在他们看来，基本权理论必须强调所有基本权嵌入式存在（Eingebettet-Sein）于现实关系网络中，这就意味着，基本权与复杂的社会意义场和文化生活环境不可分割，这种观察不仅符合事实，而且还因为，基本权的规范性只能通过已经规范结构化的现实（生活环境的）关系和交流网络所构建。简而言之：没有艺术商业的制度和习俗也就没有艺术自由；没有“自我领域”生存的宗教也就没有宗教自由；没有市场经济的实践文化也就没有财产和合同自由；没有新闻业、出版社、媒体企业也就没有媒体自由。基本权主要是非个人（impersonal）的权利，而主张该权利的个人被视为卓越的关系和交流网络的互动参与人。注459
至于这种新的基本权理解注460能否得到支持，还需要观察；为了完整性，这里要指出，正是宗教自由基本权被作为所呼吁的较为制度性的基本权理解的典型例子。注461